书城教材教辅中国政治制度史导论(第二版)(21世纪政治学系列教材)
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第42章 宋代的地方官制

宋代的地方官制跟中央有近似的毛病,同样是机构重叠,人浮于事。名义上,宋跟唐一样,都是三级行政区划,道(路)、州(府)、县。但路这一级基本虚置,可是机构却越添越多。州县两级,主官不实授,而称为“知事”,知事之外,还设置若干平级官员,以分主官之权。同时,州县在军事、财政和人事方面的权力越来越小,相应的权力都被集中到了中央。这样一来,虽然五代时期外重内轻的问题解决了,但地方上的积极性和主动性也没有了。

1.路

道这一级,唐代有时也称路,宋代叫路的时候比较多。宋朝虽然国土面积比唐朝小得多,但路的数目却多于唐朝。跟唐朝一样,至少在名义上,路这一级的政府机构是所谓的派出机构,不是一级正式地方政府。自从宋太祖“杯酒释兵权”之后,节度使的名义取消,路的实权已经不存在了,路的机构实际上已经没有什么用了,但是,路级机构反而越添越多,形成了多达九个平行的机构,下面列举其要者:

第一,转运使司,人称“漕司”。原来设置的时候,是在节度使没有撤时,用来分节度使之权,主管路的财政和漕运。后来节度使裁撤,转运使司名义上成为一路民政的总管。但不久漕运与财政都被中央政府的三司管了,转运使司逐渐变成闲衙,但依然保留机构,养了一批闲人,做事不足,添乱有余。

第二,提点刑狱司,人称“宪司”。此司是从转运使司分出来的,主管一路的刑狱审判事宜的巡查。在实际政治生活中,由于中央政府权力膨胀,各州往往直接与中央审刑院和大理寺接轨,此司也处在可有可无之间。

第三,安抚使司,人称“帅司”。名义上是管理一路的兵事,但宋代地方军极其虚弱,且又在各州府,所以,此司是个彻底的闲衙门。

第四,提举常平司,人称“仓司”。主管一路的备荒粮仓,荒年的粮食调剂。但此业务早就被三司拿走,所以,也等于虚设。

第五,提举学事司。名义上主管一路的学政、学校和科举考试事宜。但科举一般不在路这一级考,路这一级又不设学校,所以也是闲衙。

第六,提举保甲司,负责一路的乡村保甲的推行,王安石变法的产物,变法失败则废。

2.府、州、军、监

(1)府。

宋朝的府要比唐朝多得多,分为京府和普通府。京府有四个:开封、河南(洛阳)、应天、大名。普通府三十个。府的正官本为府尹,但宋朝一律不设,负责官员以临时派遣的名义管理府内事务,称为“权知某府事”,简称“知府”。

(2)州。

州是这一级最常见的行政单位。多数地方都设置州。州可以分为雄、望、紧、上、中、下等几个等级。州的负责官员跟府一样,也称“知州”。

(3)军。

凡地处要冲或者为军事重镇者,设军。军与府、州、监同级,一般城池坚固,易守难攻。但辖区一般比州府要小。军设“知军”。

(4)监。

宋朝凡属出产矿产、制盐、铸钱和军马养殖地,设置监的行政单位,与府、州、军平级。监设知监。

凡府、州、军、监这一级的行政单位,除了正印官知府、知州、知军、知监以外,还设置与它们同级的通判,少则一员,多则三员。但除正员通判之外,还有“添差通判”,一般三员到五员。通判不是地方正经的负责人,但可以干预地方行政,同时还负有监督职能。这些职位主要是用来分地方长官的权。添差通判一般不理政务,但多少是添了一双眼睛,在防止州府离心方面也有作用。

第二级行政单位,属官有签判、推官(前两个为正官助手)、观察(书记)、录事参军(纠察州事)等,以及学校的教授。

3.县、镇、寨

宋代的基层政府有县、镇、寨三种形式。一般情况下基层政府是县,跟州府的思路一样,县没有县令,只设知县。在经济发达和交通要道所在,设镇。镇开始设镇将管理,后来设监镇。凡军事要地,或者与少数民族接壤地区,设寨。寨设知寨。

基层政府的属员有丞、主簿、尉等。

基层政府规模过小,从来没有反叛的可能,但长官依然要“权知”,而且稍微大一点的县,就设两个主官。

北宋庆历年间,永兴军一度居然有三个知军。先是夏竦判永兴军,然后以陈执中为永兴知军,再以范雍为知军。为了解决一府三守的矛盾,朝廷令后面的两人出郡巡边,不驻扎在永兴军城内。(周密:《齐东野语》卷8)