第五，吃皇粮岗位变成一种人情。实事求是地讲，组织是分层次的，到了一些地方的主要负责人，他可能更多地要考虑各种关系的利益，甚至七亲六故的就业和工作，从而使机构和人员膨胀，使庞大的被供养机构和人员成为国民经济的沉重负担。在北京和省城，就业机会较多，中央和省可以对编制控制要求较严；但是到了地方上，中西部，小城市和小县城，乡和村，就业机会较少，有时几任市县主要领导，几任领导，为了给各种关系解决就业，大规模批条，增加机构、增加临时性办公室，增加事业机构，增加公务员、事业人员，增加领导和非领导职务。特别是地方领导在提升、离职、退休、机构改革前，这方面的突击行为更为明显。大量的吃财政饭和吃收费饭的市县乡村供养人员就是这样膨胀起来的。
第六，各级各部门班子、职数、处室科越来越多。中国各级政权五大班子和各部门处科股俱全。中国地方的政治体系中，有党委、政府、人大、政协、纪律检查等等；党委有管工业、农业、文教卫生、政法、组织人事等等方面的书记和副书记，党委有秘书长和分管各部门的副秘书长；政府中也有相应的市长和副市长，也有分管各口的副秘书长，还有市长助理；各局委办有各司其职的局长、主任，配备有副局长和副主任，下面还有处室，有处长副处长等，还有科长副科长，最后还有办事员；另外，机关中还有局级副局级、处级副处级、科级副科级等若干。政权是由具体的人组成的，这些人即“政权官员”。他们具体的行为目标可能并不是社会福利最大化。而是包括：巩固自己的职位并力求晋升，寻求更高的薪金，较小的工作负担，出国考察，奢侈的办公条件和“旅游式”的出差等等。而在一个等级制的组织中，如果不在制度上加以制衡，上述这些目标都可通过极力扩大其下属的机构和人数来实现。
第七，庞大的消耗极大的政权后勤部门。机关和一些事业单位办社会的现象很普遍，园林、招待所、印刷厂、幼儿园、车队、食堂、清洁、体育馆、礼堂等后勤服务人员占很大比重。在党、政、社团、高校、卫生等机构和单位，这部分机构和职工一般要占到三分之一左右；其经费有时占到党政机关预算的１／４，甚至到１／３，而且其服务大多收费高、质量差。
第八，庞大的效率极低的事业机构。为了为人民服务和科教兴国，我们办了规模巨大的文化、教育、卫生、科技、各类协会等事业。２００７年，全国近１３０万多个事业单位，近３０００万职工，仅其工资和社保就耗资８０００多亿元，日常办公费用９００亿，公车、公招和公出费用大约３９００亿，不计每年的建设投资费用，总消耗为１２８００亿元。许多站所长期吃国家的皇粮，没有专利，不服务于生产。比如，贵阳市的农业事业单位有２２个，其中涉及种植业的事业单位就有９个，包括植保站、土肥站、果树站、种子站、草地站等。一个农民有果树和土肥方面的疑问，还得跑两个部门，而现在的农业技术专家搞种子研究的不可能不懂点果树管理，划分太细而互相推诿，最后谁也不管。每个站六七人的配备，真正服务农民的也就是一两个人，其余司机、出纳、会计和过多的党政人员等配备根本就没有用。
总之，这八个方面的力量、机制和方式，强劲地推动着党政、事业、法务、社团、县乡编外人员、村务人员等吃皇粮和吃准皇粮机构和人员的快速增长，几次精简机构和人员都没有效果。如果不从新的制衡思路进行制度设计和改革，进行有效和严厉地控制，我们将造成一个庞大的供养层，并且使国民经济的供养负担越来越沉重。
（二）政府和事业自筹体制的设置
为什么中国政府各部门，包括行政性事业机构，能在税外收这样多的费呢？起因于实行了曾经在行政和事业单位中实行的经费自筹体制。在现代国家中，行政、司法和执法机构的公务开支，公务员的工资，国家立法、行政和司法部门的建设工程经费，以及图书馆这样的公益性建设工程的经费，一些教育和卫生机构中公益性的经费需要，都是由政府财政拨款。但是，在中国，其财政体制中创造出一种供给体制，即经费自筹制度。
什么叫机构经费自筹呢？就是要设立某一政府行政或者执法机构，但是财政没有足够的预算，不给经费，但给收费的政策，整个部门和机构可以通过向要进行行政和执法管理 ＜ｈｔｔｐ：／／ｉｎｆｏ．ｃｈｉｎａ．ａｌｉｂａｂａ．ｃｏｍ／ｎｅｗｓ／ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ／ｃ１４．ｈｔｍｌ＞的对象收费来供养自己。这类的机构，如工商、质监、城管、卫生防疫等等。什么叫编制经费自筹呢？就是国家权力、行政和司法机构中，一些职员没有列入财政拨款的公务员系列，其工资和办公经费等，给了一个政策，叫自筹解决。这类经费自筹编制的职员，大量地存在于政府的公安、交通、卫生等许多部门。这些部门的职工，一部分是财政拨款，另一部分则自己向行政和执法的对象收费解决自己的工资和办公经费。什么叫公共建设工程经费自筹呢？就是某公共单位的一个办公楼、培训中心等工程需要的预算，可以财政拨款一部分，另一部分财政不给经费，需要自己筹集资金解决。于是，这些行政、执法、司法、行政性事业单位，向管理对象收费罚款筹款，或者由建筑工程公司先垫资建设。另外，还有公益性事业单位的经费自筹，即财政拨一部分款，自筹一部分，或者全额自筹。这些单位如医院、学校等单位。
改革开放以来，强调市场化改革和建设有限责任政府，这在一定意义上是对的。但是，政府连行政、执法、司法、公益性部门的经费都不给够，让它们也去市场化，这已经不是公共服务 ＜ｈｔｔｐ：／／ｓｅａｒｃｈ．ｃｈｉｎａ．ａｌｉｂａｂａ．ｃｏｍ／ｏｆｆｅｒ／％Ｅ６％９Ｃ％８Ｄ％Ｅ５％８Ａ％Ａ１．ｈｔｍｌ＞型政府应有的行为了。自筹这种中国特色的经费来源体制，有这样一些特点：一是行政、执法、司法，以及公益性但有收费权的事业，凭借公共权力向管理和“服务”对象，强行收费；二是这些部门利用目前政府主导的立法权，还有制定颁布部门条例和规定权，单方向被管理者和被服务者强制收费，容不得对方协商－－我想怎么收就怎么收，我想收多少就收多少，我想什么时间收就什么时间收，我想怎样处罚就怎样处罚；三是由于行政、执法和司法市场化，公共权力商业化，社会利益部门化，这些部门和单位在收费和罚款项目的设置上，千方百计、巧立名目、想方设法，尽最大可能去收费和罚款，并与其他部门就收费、罚款和执法进行激烈的争夺。
随着行政体制的改革，出现了行政公务事业化和收费化的趋势，收费罚款规模越来越大。随着人民群众对公务机构太多和人员规模太大的意见越来越多，也随着体制改革对公务员机构和人员的控制，一些中央部门、地方政府和地方部门，将本来属于公务性质的机构设置成了事业性质，将本来应当是公务员的岗位设置成了事业编制，一是躲避公务员机构和人员编制的限制，二是事业单位和行政机构中的事业人员部分可以随便向社会收费罚款，以解决机构和人员扩张形成的经费紧张问题。比如，公务机构和公务员队伍设置中，许多行政和执法部门，设置成了事业单位，这类机构包括质监、环保、银监、保监、海事、空管等等，能数出许多许多来。许多政府公务机构中的一部分也设为了事业编制，或者一部分人员属于事业编制。有一些机构，如工商等，虽然名义上是行政公务机构，但是也是靠收费养自己。类似这种行政执法部门，往往是组织派干部，编办给编制，物价允许收费。本来是政府公务，却让它们事业化和收费化。
另外，由于教育和卫生等事业，财政应该拨款的经费不到位，给它们以收费的政策，让它们去自筹解决，也导致群众的上学贵和看病贵等问题。
（三）收支两条线改革固化和扩张收费罚款
对经费自收自支实行的收支两条线改革，实际结果上强化了各部门和各行政性事业单位的收费罚款机制和行为，推动了收费和罚款规模的膨胀。目前中国政府各部门，包括一些有授权的行政性事业单位，有税收形成的财政支出供养的机构，如信访局等；由允许去收费交到财政再由财政下拨满足经费的机构，如工商（２００８年９月，对工商收费体制进行了转变为财政拨款的改革）、质检、卫生防疫、城管等等，有吃财政拨款和收支两条线饭相结合的机构，如运政、交警等等；还有一大部分没有进入行政事业编制，由收支两条线和自收自支供养的一些非编制机构和人员，诸如政府临时性的某某办公室和大量的协管员等等。什么叫自收自支呢？就是财政不拨款，需要用经费的机构，可以自己去收费和罚款，不需要上交财政，自己支出来维持工资、福利和办公经费。财政发现，它们收的费和罚的款，比它们需要的支出要多得多，再加上自收自支中私分、乱支、挪用和贪污问题较多，于是，进行了所谓的收支两条线改革：即收费和罚款先交上来，再由财政拨下去。
于是财政推行了这些收费罚款的收支两条线改革。什么叫收支两条线呢？就是有收费和罚款权力的单位，先将收和罚来的钱交给财政，财政按照预算外资金管理，再拨款下去，给交钱单位发放工资、福利，以及用于办公等费用。
许多人以为收支两条钱体制，是为了廉政的一项改革，实际上一是将原来许多不合理，甚至不合法的政府收费罚款合法化了；二是更加恶化的机制是，潜规则中对收费罚款实行超收奖励和罚款分成体制，使实行这种体制的一些政府机构和行政性事业单位，有了一种制度设计上的激励。
什么叫财政潜规则中的超收奖励和罚款分成体制。省市县财政，为了让收费和罚款部门和单位多收，有的下了奖励办法的文件，有的没有文件而口头约定：如果超过收费任务的，可以按照超过的部分，确定一定的奖励比例，分配给收费单位和收费人员；对罚款的部分，可以财政和罚款部门，甚至罚款公务员之间按比例分成。甚至大部分税务部门，也按此种潜规则实施。
使得政府一些部门和行政收费性事业单位，从行为上，想方设法、千方百计、巧立名目、疯狂收费、利用公权，公然“抢劫”。虽然这项改革的始作俑者和辩护者们认为，他们在改革时，并没有让地方各财政部门超收奖励和罚款分成。但是，实际上，收得和罚得越多，各级财政越高兴。超收奖励、罚款分成，部门和行政收费性事业单位下达任务，可能找不到这方面的任何正式的文件，但是，下达（如口头下达）收费罚款目标、任务、奖励已经成了一种潜规则。如北京交警某支队内部文将交警的绩效考核标准定得非常详细：每天的罚款有指标，其任务规定：“处罚交通违法每１笔加０．１分，少一起减０．２分；处罚金额平均每笔超过１００元，每多１０元，加１分；民警处罚笔数日均（实际出勤天数）不能低于８笔，新警不低于２笔，未完成的，一次性扣３０分……”因而，我们在北京的街道和公路上可以非常明显地看到，有的交通警察不是在维持交通秩序，而是在绞尽脑汁寻找罚款，甚至为了罚款搞得交通拥堵。
在这样一种放纵收费罚款的体制下，几乎没有一个政府部门不收费罚款的，几乎所有的行政性事业单位都在千方百计地搞钱。从笔者在各地调查的大量案例看，许多地方，特别是市县级政府的部门和行政性事业机构，其领导、公务员和事业职员，早晨一上班，首先考虑的是今天到哪里去收点费，罚点款；其次还是利用监督管理去罚款收钱；第三通过行政执法权谋取点个人利益；第四是去执法显示和行使权力，获得管理快感；最后才是提供公共管理和公共服务。至于执政为民常常被挂在口头上，再低一个层次为纳税人服务的意识也很淡薄。中央提倡的执政为民，建设公共服务型的政府，现实中，如果不痛下决心，改革目前几乎所有的政府机构和行政性事业单位都收费和罚款的局面，在实践中可能是一句空话。
五、立法和执法裁量权失控与灰色及黑色成本
行政公务审批权项目设置过多，政府各部门收费和罚款的随意设置，收费和罚款标准上限和下限差距很大，造成了执法和监督机构裁量权过大，从而使行政和事业性机构的公务员和执法人员，为小团体谋取利益，为个人谋取利益形成了最好和最方便的寻租体制。使腐败屡禁不止。特别是本来应当由行政和行政性事业进行的公务，以改革为名推由中介来进行，从而指定中介的部门、机构和公职人员，从中分成，或者以其他方式谋取利益。这方面的寻租，没有进入上述的收费和罚款之列，对于机构和职员来说，是一种灰色和黑色的收入，对于创业、企业和就业来讲，这却是一种高昂的成本。
（一）立法立规中的寻租设置与执法的裁量空间
公职人员的灰色收入和黑色收入，指其在从事公务活动时，利用权力，借助制度上可以寻租的设置，获得的不合法，或者不合理的收入。实际上，如果政府的审批和许可较少时，并且法律规定收费和处罚规定上下弹性较小时，公职人员寻租的机会较少，公职人员的灰色和黑色收入就会大大下降。相当多公职人员的灰色收入和黑色收入来自于审批、许可、收费和处罚的过程中。