正是由于刺史守令直接治民，治民的好坏很大程度上与他们的工作息息相关，皇帝对他们也格外关心，督促、批评的诏书史不绝书，特别是太和八年（公元484年）以前，官无俸禄，刺史守令极易任意敲剥百姓。太平真君四年（公元443年）拓跋焘下诏书说：“朕承天子民，忧理万国，欲令百姓家给人足，兴于礼义。而牧守令宰不能助朕宣扬恩德，勤恤民隐，至乃侵夺其产，加以残虐，非所以为治也。今复民赀赋三年，其田租岁输如常。牧守之徒，各厉精为治，劝课农桑，不听妄有征发，有司弹纠，勿有所纵。”（《魏书》卷四下《世祖纪》。）对牧守提出严厉的批评，要求他们“厉精为治，劝课农桑，不听妄有征发”，并要有关部门严格查处。北魏明元帝、文成帝、孝文帝、孝明帝时均颁布过类似的诏书（分见《魏书》卷三《太宗纪》神瑞二年三月诏，卷五《高宗纪》太安四年诏，卷七上《高祖纪》太和元年诏，卷九《肃宗纪》正光元年四月诏。），皇帝也想尽办法选拔俊才出掌方面，并使他们勤政爱民，但结果总是不理想。有时不得已采取全部换人的办法。北魏的神元年（公元428年）正月，太武帝“以天下守令多行非法，精选忠良悉代之”（《魏书》卷四上《世祖纪》。），皇帝口头上说“与刺史共治天下”，但效果也未见理想。孝文帝时曾通过州郡使者、秀才、孝廉与上计掾来了解守宰的为政情况，但“对多不实”（《魏书》卷七上《高祖纪》。），难以得到真实的信息，正如元详所说，“京邑尹、令，善恶易闻，边州远守，或难听审，皆上下同情，迭相掩没”（《魏书》卷二一上《北海王元详传》。），不像想象的那么容易控制。北朝的皇帝也采取了不少制度化的措施对刺史、令、长进行监督。监督从两方面入手，首先是自上而下的考查，主要的办法有三条：一是不定期派遣内朝的大臣到地方巡视，检查工作；二是由常设的负责监督百官的御史台来监督他们的工作；三是定期的考课。其次是自下而上的监督，允许百姓控告地方官员。
粗略统计，北朝时期见于记载的大使巡行有三十三次（见文末附表），承平时期较频繁，魏末天下动荡，朝廷无力顾及此事，故正光以后至北齐开国，仅东魏天平元年（公元534年）有过一次。大使出巡目的常常很多，但多数情况下都包括“察举守宰不法”、“黜职守宰”，能够起到一定的监督效果。北魏孝文帝时崔光为陕西大使，发现华山太守赵霸“酷暴非理”，经崔光上奏而免官。（参见《魏书》卷六七《崔光传》；卷八九《酷吏传》。）又有张赦提为幽州刺史，“纵妻段氏，多有受纳”，中散李真香出使幽州，采访牧守政绩。真香案验其罪，“赦提惧死欲逃”（《魏书》卷八九《酷吏传》。），可见使臣的震慑力。御史台的监督与考课制度，前人已有研究（参见李小树：《秦汉魏晋南北朝监察史纲》，北京，社会科学文献出版社，2000；张文强：《魏晋北朝考课制度述略》，载《北京师范大学学报》1988（5）。），这里不赘述。当然这两项措施在时人看来也非尽善尽美，孝明帝初年元晖就指出：“大使巡省，必广迎送之费；御史驰纠，颇回威滥之刑。且暂尔往还，理不委悉，纵有简举；良未平当。”因此建议由“三司、八座、侍中、黄门，各布尔目，外访州镇牧将治人，守令能不。若德教有方，清白独著，宜以名闻，即加褒陟。若治绩无效，贪暴远闻，亦便示牒，登加贬退”。认为如此“则不出庭户，坐知四方，端委垂拱，明赏审罚矣”。当时得到朝廷的赞同，“诏付外，依此施行”（《魏书》卷一五《元晖传》。），但实际效果如何，未见记载。
自下而上的监督，是当时的特色。北魏的“民告官”是朝廷控制刺史守令的重要办法。北魏立国不久，神瑞元年（公元414年），太宗就下诏：“守宰不如法，听民诣阙告言之。”（《魏书》卷三《太宗纪》。）三十多年后，世祖拓跋焘再一次重申、肯定了百姓的这种举动。太延三年（公元437年）的诏书中说：“夫法之不用，自上犯之，其令天下吏民得举守令不如法者。”（《魏书》卷四上《世祖纪上》。）这种办法在实际生活中也确实起到了一定的作用，不少酷吏、贪官就是经百姓检举、控告而被绳之以法的。
文成帝时许宗之被朝廷处死一事，具体体现了这一措施的作用。时任定州刺史的许宗之在讨伐了丁零后，“因循郡县，求取不节，深泽人马超毀谤宗之，宗之怒，遂殴杀超”，宗之“惧超家人告状，上超谤朝政”。文成帝得知此事，识破其伎俩，认为一定是许宗之“惧罪诬超”，经案验，果然如此。最后许被有司判处极刑。（参见《魏书》卷四六《许彦传附许宗之传》。）许宗之之所以诬告马超，就是惧怕其家人上告，可见当时“举守令不如法”的措施颇有震慑力。孝文帝初年，安乐王元长乐出任定州刺史，他在任上“鞭挞豪右，顿辱衣冠，多不奉法，为人所患”，结果“百姓诣阙讼其过”，孝文帝“罚杖三十”（《魏书》卷二〇《安乐王长乐传》。）。这里所谓的“百姓”未必是普通的“细民”，但治于人者可以检举不法的守宰是允许的。类似的事情史书中还有一些：窦遵之子僧演，为官“奸通民妇，为民贾邈所告，免官”（《魏书》卷四六《窦瑾传附窦遵传》。），此事大概发生在孝文帝时期。寇治在世宗末年任河州刺史，后“为城民诣都列其贪状十六条”，恰好要惩治他时遇到了大赦，只受到免职的惩处（参见《魏书》卷四二《寇赞传附子治传》。），算是逃过一劫，不然要遭到更严厉的处理。东魏时仍然能见到“民告官”的事例。武定中，薛忱为北广平太守，“为治暴虐，曾因公事，一家之内并杀数人。为民所讼，将致之罪，遇患，卒于郡”（《魏书》卷四四《薛野传附薛忱传》。）。薛忱若非很快病死的话，是难逃惩处的。有些地区的民众也因此形成利用这一政策约束守宰的传统。史书记载东魏时广宗郡的百姓“民情凶戾，前后累政咸见告讼”，只有窦瑗一人“始终全洁”（《魏书》卷八八《良吏窦瑗传》。）。魏收称此郡民众“凶戾”，反映了他是站在治人者的角度记述此事，可置不论。透过他的论述，可以看到当地百姓对上述政策的积极运用，这自然会在一定程度上维护地方的利益，遏制贪官污吏的敲剥。不过，到了北齐、北周时期，就见不到这种“民告官”的事例了。
当然，这一措施的效力有时也要打折扣，如果负责执法的官员与被告关系密切，纵是贪官酷吏也难受到惩罚。北魏文成帝时李□为相州刺史，“乃受纳民财及商胡珍宝。兵民告言，尚书李敷与□少长相好，每左右之。或有劝以奏闻，敷不许”（《魏书》卷四六《李传》。），使得李□很久才受到惩处。郑羲为西兖州刺史时也是“多所受纳，政以贿成”，而“以李冲之亲，法官不之纠也”（《魏书》卷五六《郑羲传》。），使他得以寿终。均是其例。
这种做法仅见于北朝，可能与鲜卑族的传统有关。可以算是当时君—民关系上的一个不同寻常处。
对于勤政爱民的守令，百姓也可以通过不同形式表达他们的意见，有时甚至可以上书挽留这些良吏，延长他们的任期。
最早的例子出现在北魏初年。太宗初年，尉诺为幽州刺史，“有惠政，民吏追思之”。到了世祖时，“蓟人张广达等二百余人诣阙请之”，他又被任命为幽州刺史。尉诺在幽州前后十多年（参见《魏书》卷二六《尉古真传附尉诺传》。），此后类似的情况很多。韦崇为乡郡太守，任期已满，“吏民诣阙乞留，复延三年”（《魏书》卷四五《韦崇传》。）。元法寿在魏末任安州刺史，治理有方，“更满还朝，吏人诣阙诉乞，肃宗嘉之，诏复州任”（《魏书》卷一六《元法寿传》。）。房景伯为清河太守，宽厚爱民，执政六年，应转任他官，“郡民韩灵和等三百余人表诉乞留，复加二载”（《魏书》卷四三《房景伯传》。）。又如寇治，任东荆州刺史期满后由郦道元接任，当地蛮民以“刺史郦道元峻刻，请治为刺史”，“朝议以边民宜悦，乃以治代道元”（《魏书》卷四二《寇治传》。）。《魏书？良吏传》中也记载了一些类似的事例；魏分东西后，百姓几乎没有上书要求延长守宰任期的了，而是改为百姓请求立碑颂功德，东魏时辛术为清河太守，政有能名，“清河父老数百人诣阙请立碑颂德”（《北齐书》卷三八《辛术传》。）。赫连子悦、阳休之、袁聿修与西魏的长孙俭都曾因出掌方面有善政，而属民上书要求树碑刻颂。
以上事例从两方面揭示了北朝时期百姓对于朝廷在地方的统治并非毫无影响。两者间有沟通联系的渠道，而且民众的意见有时也会对牧守的人选产生作用。总体来看，平心而论，北朝的朝廷在监督刺史守令治民方面的确想了不少办法，但效果很难说理想。
五、牧守—民：牧与宰
刺史守令职在治民，具体说来他们之间也有统辖关系，刺史有督察守令之责。在实践中，治民也有不同的情况，从民风强悍，守令难治到百姓任人宰割。北魏太和年间刘藻转任秦州刺史，史书说当地百姓“恃险，率多粗暴，或拒课输，或害长吏，自前守宰，率皆依州遥领，不入郡县”。刘藻到任后，“开视恩信，诛戮豪橫，羌氐惮之”，“守宰于是始得居其旧所”（《魏书》卷七〇《刘藻传》。）。据本传，“太和中，改镇为岐州，以藻为岐州刺史，转秦州刺史”，“改镇为岐州”（《魏书》卷一〇六下《地形志下》。）在太和十一年（公元487年）此事当发生在该年之后，上距北魏攻取秦州已近五十年，而郡县守宰只能“依州遥领”，不能赴治所亲民，朝廷对这一地区的实际控制程度也就不难想象了，可见当地百姓力量之大。当然这是个极端的事例，不过，民风强悍的地区也不止此一处。上文提到的广宗也有类似的传统。元汎为营州刺史，性贪残，结果“人不堪命，相率逐之，汎走平州”（《魏书》卷一九上《元泛传》。），亦是一例。
刺史守令执政地方也要受到当地民风民俗的牵制。太和中元鉴出任齐州刺史，当时正值孝文帝改革，百度惟新，他“上遵高祖之旨，下采齐之旧风，轨制粲然，皆合规矩”。孝文帝了解这一情况后“嗟美者久之”，并“下诏褒美，班之天下，一如鉴所上”（《魏书》卷一六《元鉴传》。）。元鉴所做的也就是因地制宜，结合当地风俗进行变革。北魏末年次裴粲出任胶州刺史，遇到大旱，“士民劝令祷于海神，粲惮违众心，乃为祈请”，但不肯遵惯例拜谒，被史书视为“不达时变”（《魏书》卷七一《裴粲传》。）。遇旱祷海神应是当地的习俗，裴粲为顺从民意，加以祈请，但又不愿遵循惯例，在魏收看来，方伯通达时变应是自然的，因此记载了裴粲执拗的事例，示其与众不同。北周建德中于翼出任安州总管，遭大旱，涢水断流。当地旧俗，每逢大旱则“祷白兆山祈雨”，此前周武帝禁群祀，山庙已被拆除，于翼派主簿祭之，结果当天“澍雨沾洽，岁遂有年，民庶感之，聚会歌舞，颂翼之德”（《周书》卷三〇《于翼传》。），也是尊重当地民俗的一例。
上述当时治国实践中体现出的官—民关系的具体描述，包含了当时与“民众观”相关联的另一重要观念，即刺史守令作为“牧民”或“亲民”之官，与皇帝共同治理天下，或帮助皇帝直接治理百姓。君—民与官—民关系间具有很多的相似性。只是皇帝牧天下之民，而刺史守令的职权只限于境内，且有任期的规定。在其界内，刺史守令承担类似于皇帝的多方面的治民职责，如具体负责劝民农桑，移风易俗，赈灾济困，祈祷禳灾（如北魏时规定“有水旱灾厉，则牧守各随其界内祈谒，其祭皆用牲”（《魏书》卷一〇八《礼志上》）；奚康生在任相州刺史时曾因天旱，“就西门豹祠祈雨”，则是一例（《魏书》卷七三《奚康生传》）。）等等。因而，当时的观念中，人们也是把“牧守”视为百姓的父母。北魏正光三年（公元522年）所立的《鲁郡太守张猛龙清颂碑》中称碑主“若子之爱，有怀于心目”，也就是说他爱民如子。正光五年（公元524年）所立的《故兰仓县令孙辽墓志》中说，他在县令任上“若夫慈父”（赵超：《汉魏南北朝墓志汇编》，148页，天津，天津古籍出版社，1992。）。山慧的墓志则说他在定阳太守任上“真曰民之父母，爱结百族者矣”（《汉魏南北朝墓志汇编》，263页。）。东魏封延之的墓志也夸赞他“世号人师，民称慈父”（同上书，344～345页。），他还做过行渤海郡事、济州刺史、青州刺史等职。北齐李云曾先后四次出任太守，其墓志也说“民称父母，吏号神明”（同上书，479页。）。这些墓志中所说是否属实，难以查考，不过，牧守令长应是“民之父母”的观念深入人心是可以肯定的，因此后来他们也有“父母官”之称。治民不仅涉及朝廷的措施，也从朝廷的角度展示了“民”与朝廷的关系。值得一提的是在与“民”对应下，可以看到治人者观念中的“国”，在一个侧面是指与“民”相对的机构，换言之，也就是“朝廷”。这个“国”是与个人生活的“家”相对的，这与尾形勇所揭示的结论是接近的，不过，他把这种关系定位为主人与奴婢，未必合适。
北魏孝文帝太和十七年（公元493年）赐游明根谷帛的诏书中说“游五更……可谓朝之旧德，国之老成”（《魏书》卷五五《游明根传》。）。这里“朝”“国”对举，意思接近。而在以高闾为幽州刺史的诏书中则说“（闾）朝之老成，宜遂其愿”，此前给他的诏书则说“可谓国之老成”（《魏书》卷五四《高闾传》。），可知“朝”“国”在这里可互换，含义一致或接近。这个“朝”或“国”与“民”，甚至贵族都是有别的。因此，孝文帝时，其弟彭城王元勰上表要以自己的“国秩、职俸、亲恤以裨军国”，孝文帝诏书做答：“割身存国，理为远矣。但汝以我亲，乃减己助国。职俸便停，亲、国二事，听三分受一。”（《魏书》卷二一下《彭城王勰传》。）这里的“国”意思有别，一指元勰自己的封国，如国秩与亲、国二事中的“国”；另一则指的是朝廷，如存国与助国之“国”。后一种“国”是超越了“民”与王侯封国之上的存在，它的生存仰仗“民”的供养，但它存在的理由似乎是无须证明的。
六、小结
在朝廷看来，“民”主要职责是务耕织，供养军国，他们智力低下，需要他人教化。这一责任落在朝廷与官府身上。皇帝与民众的“教化—供养”关系被比作父母与子女的关系。“民”中也有细民与豪右之别，对于后者，朝廷打击与利用并举。朝廷之下直接负责治民的是刺史守令，他们是某一地方百姓的“父母”。皇帝宣称与刺史守令“共治天下”，实际上还要采取各种办法监督后者。刺史守令在治民的实践中也的确表现各异。从观念与实践看，存在朝廷、刺史守令与民众三种力量。