清朝的辅政体系处于变化之中，入关之前已有一个全由满人组成的议政王大臣会议共同决定大政方针和执行国家政务。清初，又沿袭明朝旧制，承袭明朝内阁体制，而阁臣权限则与明代相去甚远。太宗天聪十年(1636)，清廷将从事翻译工作的文馆改为“三院”(内秘书院、内国史院、内弘文院)，并分别设置大学士。拜学士者有参预机务的权责。如希福“官内院，管机务”。范文程为内秘书院大学士，所典“皆机密事”。入关以后，明旧臣洪承畴、冯铨奏请摄政王多尔衮恢复明朝内阁“票拟旧制”，未被采纳。直至顺治十五年(1658)，才改“三院”为“内阁”，设殿阁大学士。三年后又更“内阁”为“三院”。康熙九年(1670)再改称“内阁”，并置满汉大学士四员。雍正九年(1731)创设额外大学士，为协办学士之始。乾隆十三年(1748)，清朝前期内阁体制最后定型为“三殿”(保和、文华、武英)、“三阁”(体仁、文渊、东阁)，确定员额和权限。据《乾隆会典》和《历代职官表》，殿阁大学士“赞理机务，表率百僚”。表面上，清之内阁所拥有的相权是完全的，实际上比明之内阁的相权更残缺。
康熙亲政后，为了摆脱议政王大臣会议干预、左右朝政的局面，在宫中设立了“南书房”，遴选品才兼优的词臣统任。南书房设立后，皇帝谕旨多命南书房翰林撰拟，从而削弱了内阁和议政王大臣会议的权力。雍正年间，雍正帝亦认为议政王大臣会议有碍皇权专断，又因用兵西北两路，虑漏泄军机，始设军机房于隆宗门内，后命名为军机处。清朝宣统三年(1911)又改军机处为责任内阁，时称“新内阁”，设总理大臣、协理大臣等官职，由原军机大臣任之。清朝辅政体制尽管有变动，仍以军机处为最具代表性。
雍正年间，清朝与准噶尔作战，为西北军务，“始设军机房于隆宗门内”。雍正八年(1730)添设军机章京，1732年正式改称军机处，并颁行军机处印信。军机处成立的确切日期，官书没有记载。据乾隆四十八年的追述，军机处设于雍正八年(1730)，现存的军机处档案也开始于雍正八年。军机处的设置，取代和剥夺了议政王大臣会议与内阁的权力。史载：“清大学士虽沿明之旧，例称政府。实则国初有议政处，以制其柄。雍正以后，承旨寄信。内阁宰辅，名存而已。”军机处的全称为“办理军机事务处”，亦为清代所独创。它是有清一代作为政治中枢影响最广、起作用最大的一个机构。
军机处有军机大臣、军机章京。章京是军机大臣的僚属。军机大臣亦有等级，分为军机大臣、军机大臣上行走、军机处行走、军机大臣学习行走、军机处学习行走。凡军机大臣都是皇帝的亲信，完全听命于皇帝。需要注意是，军机大臣是兼职，由皇帝在满汉大学士和各部尚书、侍郎中选定。因而军机处的组织形式很特殊，无专官，不是一个独立的正式衙门。军机处办事效率高。按照内阁规制，皇帝颁发诏旨和大臣有事题奏都得经过多重衙门，转辗交送，前后要花费很多时间。军机处则不然，一切由大臣和章京通同办理。皇帝有旨则随时奉召承办，而且必须当日事当日毕。
《清史稿·军机大臣年表序》对军机处的职权演变有这样的论述：“军机处名不师古，而经纶出纳，职居密勿。初祗秉庙谟，商戎略而已。厥后军国大计，罔不总揽。自雍、乾后百八十年，威命所寄，不于内阁，而于军机处，盖隐然执政之府矣。”军机处所拥有的相权是不完全的，这里“隐然”二字的喻意正在于此。军机大臣有“赞上治机务”之权，但仅为皇帝幕僚长，其皇帝侍从和秘书性质自始至终没有改变。军机处没有像样的官署，只有在禁中的几间值班平房。军机大臣“日直禁庭，以待召见”。皇帝出游，则亦随驾当值。其职权也不固定，“议大政，谳大狱，得旨则与”，无专旨则不与。总之，清朝的军机大臣有参决机务之权，但总率百官的性质很弱，侍从性质尤其突出。
（第三节） 科举制
我国历史上曾实行过多种不同的人才选拔和任用方式。其中最重要的渠道之一就是科举制。科举制自隋炀帝大业三年(607)创设“进士科”，到光绪三十一年(1905)清廷宣布废除科举制，前后施行了一千多年，至今仍然可以看到科举考试留下的文化遗迹。科举制度是朝廷开设科目，士人可以自由报考，主要以考试成绩决定取舍的官员选拔制度。
一 选官制度的历史回顾
商周及春秋前期实行宗法制、分封制，奴隶主贵族按血缘关系的远近分封自己的亲属。周武王在“牧野之战”后的第五天举行开国大典，宣布分封诸侯。据说从武王到成王，先后封了八百多国，其中较大者有七十一国。皇亲国戚不论智愚贤与不肖，只论血统亲与疏，按照公侯伯子男五个等级，统统赐予爵位。被分封的各级贵族就是王朝的官吏。中央和地方的权力分别掌握在这些大大小小的奴隶主贵族手中，世代相传，世袭为官，形成世卿世禄制。所谓世卿世禄，简而言之，就是世世代代为官，世世代代食禄。这种任官体制只有在设官之初才有选用的性质，一经任用，便世代相袭不变。选用的范围只局限于君主和宗族、亲戚、开国功臣及前代遗民。这些人都是贵族。天子所分封的“官员”对其封地内的统治方式一如天子，既有土地，也有人口，还有相对独立的行政、军事和经济权力。各种身份不同的贵族有着森严的等级界限，下级对上级必须绝对服从，不得有丝毫逾越。需要明确的是，这是一个封闭的任官制度，断绝了贤能之士步入仕途的道路。
春秋末、战国初，周王室衰微，诸侯国独立性增强。各诸侯国之间互相征战并吞，先有“春秋五霸”，继有“战国七雄”。各国拼命扩大地盘，增强自己的势力。世卿世禄制这种封闭的选官方式与大国争霸急需获得有用人才的形势相矛盾。一些国家的君主和贵族，开始通过新的途径来选拔人才：“养士”、“军功”及“客卿”。
一些国家的君主和贵族将一批有才干、有学问的人供养在自己身边，以便随时选用。这种做法就叫“养士”。燕昭王修筑黄金台，礼聘天下贤士。战国时，齐国在稷下造了宽大的公馆，招揽能人异士。著名的战国四公子即齐之孟尝、赵之平原、楚之春申、魏之信陵，养士数千人，而“狡兔三窟”、“鸡鸣狗盗”、“窃符救赵”、“完璧归赵”、“荆轲刺秦王”、“毛遂自荐”等脍炙人口的故事都是这些养士们所演绎的。“军功”指从立有战功的人中选拔人才。商鞅变法，在秦国实行军功爵制，根据军功进爵升官，规定斩敌人甲士首级一颗者，赏给爵一级，田一顷，宅九亩，庶子一人。云梦竹简《军爵律》云“从军当以劳论及赐”，即以功劳受爵位和赏赐。“客卿”则是指君主礼聘别国的人才担任自己国家的要职。虽这些选官方式尚未形成制度，但确实给世卿世禄制有力的冲击。
秦始皇统一六国后，其选官制度的详细内容，因史料缺如，已难以详考。《通典·选举典》说：“秦自孝公纳商鞅策，富国强兵为务，仕进之途，唯辟田与胜敌而已，以至始皇，遂平天下。”这至少可以说明，辟田与胜敌成为秦代选官的重要条件。
西汉初期为了适应新的历史情况，在“任子”(世袭制的遗迹)、“军功”选才的同时，开始实行“察举”和“征辟”。察举是由州、郡等地方长官在自己管辖区内进行考察，选拔统治阶级需要的人才，以孝廉、茂才异等、贤良方正等名目推荐给中央政府，经过考核，任以官职。征辟是朝廷和高级官吏选拔任用属员的一种制度。由皇帝直接聘人做官称为征或征召。由各级官府自行请人任职称为辟或辟除。察举与征辟以才能品德为标准，而不是以血统出身为转移，扩大了统治基础。但此选官制度的德才标准并无实际内容，不利于掌握和具体操作，带有很大的弹性和随意性，反而造成矫情饰伪之举迭起，社会风气的沉沦。况且选拔人才的大权垄断在少数人手中，为官僚结党营私打开方便之门，培植了大大小小的私人政治集团，形成了强大的政治势力。
东汉末年的军阀争雄，察举制的弊端越发暴露出来。曹操率先提出“唯才是举”。魏文帝曹丕采纳了吏部尚书陈群的建议，实行“九品中正”制。各州设大中正，郡设小中正。大、小中正都由中央选派当地“贤有识鉴”的官员担任。大、小中正将自己所辖区内的人物分为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九等。中央政府根据中正评定的等第授予官职。九品中正制实行的初期，中正官由朝廷任命，负责考察本乡的士人，在品评人物时也比较注意人才优劣和舆论的褒贬，使朝廷多少掌握一些选官之权，改变了东汉以来州郡名士操纵舆论，左右荐举和征辟的局面，能够选拔出一些比较有才能的人充实官僚机构。但是，随着豪门世族力量的发展，大、小中正都为世家大族所把持，从而出现了“上品无寒门，下品无势族”的积弊，形成“贵胄蹑高位，英俊沉下僚”的局面，“九品中正”完全转化为巩固门阀势力的工具了。时代呼唤新的选官制度出现。
在察举的基础上，隋朝科举制兴起。科举一共实行了一千三百年左右，横跨六个朝代。科举对于中国社会的历史意义并不仅仅在于人才选拔考试本身，它对国家政治建构、学术思想、社会意识、人们的价值观念无不发生影响。可以说，不了解科举就不能透彻了解中国隋唐以来的历史发展，不了解科举就不能深入认知中国的传统文化。不仅如此，高丽(今朝鲜)、越南等邻国都曾将我国的科举制引进过去。17、18世纪来华的许多欧洲传教士对我国的科举制度大为惊叹，称赞不已，纷纷向国内介绍推荐中国的“文官考试制度”。
二 开科取士的雏形
隋初亦一度实行“九品中正”制，因避讳，更名为“九品州都制”。但此制已不能适应新的形势。在文帝开皇(581-600)年间，终于以分科举人取代了魏晋以来施行的九品中正制。开皇三年(583)正月，诏举贤良。开皇十八年(598)，“诏京官五品已上、总管、刺史，以志行修谨、清平干济二科举人”。这是科举制度的萌芽。大业二年(606)四月，炀帝诏文武有职事者，以孝悌有闻、德行敦厚、节义可称、操履清洁、强毅正直、执宪不挠、学业优敏、文才秀美、才堪将略、膂力骁壮十科举人，后又有四科举人。大业三年(607)的分科举人中增设“进士科”，以考试策问为录取依据。史学界以此为科举制产生的标志。整个隋朝大约只考了四五次。开头考取的叫秀才。当时秀才既重门第，又重真才实学，与明清时代的秀才不同。后来考取的才叫进士。隋代共取秀才、进士12人。人数虽少，却都是高质量的，如房玄龄、孔颖达、杜正伦等。
隋代无论是“二科举人”、“十科举人”及“四科举人”，只是偶尔行之，并没有形成为一种制度。隋代的科举取士尚属初始阶段，当时还有其它选官途径。科举考试的时间也没有固定，考选办法也很不完备，考试题目和内容都有随意性。但开科取士这个政治措施，把读书、应考和做官三件事紧密联系起来了。科举成了知识分子进入官场的阶梯，自然受到知识分子的拥护。科举揭开了中国选士、选官的新篇章。
三 唐代科举制
科举制形成于唐朝。唐初在“过隋思潮”的影响下，一度恢复“九品中正制”，但其运行终不利于中央集权的统治，遂恢复科举选士制度。唐代科举有“常举”、“制举”及“武举”。每年分科举行的称“常举”，又称“常科”。由皇帝下诏为选择特殊人才而临时举行的称“制举”，又称“制科”。但制科出身在当时并不被看作是正途，如张瓌兄弟八人，七人从进士出身，一人从制科出身。集会时，进士出身的兄弟不与制科出身的兄弟同坐，并称之为“杂色”。武举也不为人们所重视。因此，常举成为科举的主流。我们重点讲解常举。
(一)考生来源
常科考生的来源：一为生徒、一为乡贡。在唐代，中央和地方都设有学校。中央有国子监、弘文馆、崇文馆，地方有州、县学。这些学校的学生都有一定的名额。学生的入学年龄、学习年限及学习内容都有明确的规定。每年冬天，国子监、弘文馆、崇文馆以及各州县学都要将经考试合格的学生送尚书省参加考试。这些考生就叫做生徒。那些不在学校学习而学业有成的人则向州县“投牒自举”，也就是以书面形式提出申请，以考试合格，由州送尚书省参加考试。这些考生随各州进贡物品解送，所以称为乡贡。考生没有年龄限制，一次考不取可以一直考下去，但有资格限制，工商子弟、衙门杂吏、三代内有重大罪犯及守孝者不能应试。
(二)考试科目
科举即是分科取士。唐代考试科目有一个由杂乱而逐渐突出重点的过程。唐代所开科目，先后有常科、制科两大类九十多科。常科有数十种，其中主要的科目有以下十二种：秀才、明经、俊士、进士、明法、明字、明算、一史、三史、开元礼、道举、童子。秀才是常科考试科目之一，在隋代就有此科，唐初要求很高。太宗于贞观(627-649)年间规定，凡被推荐应秀才科而未能中选的，其所在州的长官要受处分，所以应秀才科的人很少。高宗时秀才科曾一度被停止，后来虽然恢复，但主持考试的人不愿录取，此科久废。十二科中，最为时人注重的是进士科，其次是明经。
进士科和明经都考三场，但考试的内容和中第的标准各不相同：进士科第一场(初试)帖一大经及《尔雅》，每经帖十条，能通四条以上者入选；第二场(再试)考文、诗、赋各一篇；第三场(三试)考时务策五道。明经科第一场(初试)帖一大经及《孝经》、《论语》、《尔雅》，每经帖十条，能通五条以上者入选；第二场(再试)口问大义十条，能通六条以上者入选；第三场(三试)考时务策三道，取粗有文理者予以及第。从考试内容可知进士科重诗赋，明经科重帖经墨义。进士科录取率约为1%至2%，每榜录取20至30人；明经科录取率约为10%至20%，每榜录取100余人。因而，唐朝进士科极难考中，而明经科相对容易。时有“三十老明经，五十少进士”的说法。白居易中进士为29岁，在同榜17人中为最少者。其喜悦之情溢于言表：“慈恩塔下题名处，十七人中最少年。”
(三)分级考试制度的确立
唐代科举实行“乡试”和“省试”两级考试制。乡试又称解试，在举子所在州府进行，一般由州府地方长官主持，中选者才有资格参加第二年春在礼部进行的“省试”。解试的第一名称“解元”，或“解头”。省试，因其在尚书省的礼部举行而得名。解试的第二年春全国通过解试的举子集中到京城参加由礼部主持的考试。省试有固定的主考官。高祖时用吏部考功郎为主考，太宗时改用吏部员外郎，玄宗开元中又改用礼部侍郎，从此鲜有改变。被录取者称为“及第”，第一名称“状元”，亦俗称“状头”。同榜及第进士互称“同年”，主考官称为“座主”或“座师”，所录取者自称座主之“门生”。武则天还亲试进士，载初元年(689)二月，“策问贡人于洛城殿，数日方了”。这是殿试的开始。不过，唐代的殿试是在特殊情况下举行的，并没有成为制度。