那么，应该用什么样的观念来理解创制政府这一行为呢？我首先要指出的是，这种行为乃是一种非单一行为，或者说是由另外两种行为所构成的，也即法律的确立与执行。
鉴于前一种行为，于是主权者规定，要有一个政府共同体按照某种形式建立起来；显而易见，这种行为就是确立一项法律。
鉴于后一种行为，人民便任命首领并让其负责管理已经确立下来的政府。但问题在于，这一任命只是一桩个别行为，所以它并不是另一项法律，而仅仅是前一项的后果，是政府的一种职能而已。
理解的困难之处就在于，在政府出现以前，人们怎么能够有一种政府的行为，而人民既然只能是主权者或臣民，在某种情况下，又怎么能够成为君主或行政官。
也正是在这里，我们才得以发现政治体的最让人惊叹的性质之一，就是它调和了表面上互相矛盾的活动。因为这一点是由于政府突然间转化为民主制而宣告完成的，从而并没有任何明显可见的变化，而仅是由于另一种新的全体对全体的关系，公民就成了行政官，于是也就由普遍的行为过渡到个别的行为，由立法过渡到执行。
这种关系的转变决不单单是某种思辨上的玄虚，确实有着事实上的例证，英国国会就天天都在发生这种事情。在某种情形下，英国国会下院为了能更好地讨论事务，就转变成全院委员会；前一刻它还是主权的庙堂，这一刻就变成了单纯的委员会机构。由于这个原因，它随后便需向自身提出有关它在全院委员会上所作的规划的报告；并且在另一种名义之下，重新讨论它在前一种名义下已经决定了的东西。
这就是民主政府的优势。事实上，公意的一次简单的行为便可以将它确立。此后，这个临时的政府或是继续执政——如果这就是它所采取的形式的话——或是以主权者的名义确立一个由法律统治的政府；这样一来，一切就都是按规矩办的。除此以外，就不可能再有任何别的合法的方式可以组建政府，同时又不致放弃我们应该遵循的原则。