邓小平还提出了基层单位如何运转的问题。他认为，党政分开的原则也适用于基层企事业单位，因为“在各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定。以致事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第328页。。这就需要“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制，经过试点，逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制。还有党委领导下的校长、院长、所长负责制等等，也考虑有准备有步骤地加以改革。过去的工厂管理制度经过长期的实践证明，既不利于工厂管理的现代化，不利于工业管理体制的现代化，也不利于工厂里党的工作的健全。实行这些改革，是为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。这不是削弱党的领导，而是更好地改善党的领导，加强党的领导”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第340页。。在基层企事业单位实行行政首长负责制，应当说是政府相对独立负责制的一种逻辑上的延伸。在这里，邓小平对为什么要这样做的道理讲的也已经很清楚了。
应当说，邓小平当年提出的这些政治体制改革内容，我们有些做得很不错，有些做得还不够，有些还没有怎么做，需要进一步努力。当然，我们今天也不必把邓小平的话当作句句是真理的教条崇拜；但是他说的那些很有道理、也很管用的话，如果我们不去做，其贻误和损失也只能由我们自己负责了。我想，我们现在也还是需要他老人家在政治体制改革方面的智慧的帮助。
民主与法制不可分
民主与法制问题，也应该属于邓小平关于国家制度改革、构建国家运转体系的重要内容，甚至是最主要的内容之一。由于这个问题的分量太重，所以我们从上面那个问题中分出来单说。在民主法制问题上，我觉得邓小平有这样一些想法值得我们重新认识。
扩大民主、健全法制属于政治体制改革的范畴。邓小平明确讲过在政治体制改革这个大范畴里是包括民主法制建设的。他说：“政治体制改革包括民主和法制。”《邓小平文选》第三卷，人民出版社1994年版，第244页。还讲：“中国的政治体制改革，要讲社会主义的民主，也要讲社会主义的法制。”《邓小平思想年谱（一九七五~一九九七）》，中央文献出版社1998年版，第392页。这是从国家制度改革领域讲如何扩大民主、健全法制的问题。我们过去常常不把民主法制建设包括在政治体制改革当中，认为政治体制改革只是党和国家制度关系方面的改革。看来这个理解是不够全面的。在邓小平看来，一方面是党的制度的改革，主要是改善党的领导，发扬党内民主，健全党规党法，这是一个领域；一方面是国家制度的改革，主要是扩大人民民主，完善国家基本政治制度，建设社会主义法治国家。这两个方面也就是邓小平说的实现党的生活的民主化和国家社会生活的民主化。这两个方面再加上党和国家领导关系制度的改革就构成了邓小平设计的政治体制改革的主要内容。实际上这也是围绕着党的领导、人民当家作主和依法治国三者如何统一的大格局在做文章，尽管当时没有这个概念。应当说目前在这三个方面中，党内民主化的改革已经形成共识，正在加紧实验；民主法制建设也在加紧进行，而且取得了不小成绩；只是在党和国家领导关系制度改革的某些方面迟缓了些。我认为，全面评价我国的政治体制改革应该有这样一个视角。
民主与法制不可分割。民主与法制两相结合，不能分开；民主与法制建设要两手抓，两手都不能弱；是邓小平的重要思想。这个思想邓小平提出来很早，在十一届三中全会期间，他就提出：“为了保障民主，必须加强法治。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第146页。这段话后来被江泽民解释为依法治国的定义。邓小平还明确提出：“民主和法制这两个方面都应该加强，过去我们都不足。要加强民主就要加强法治。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。”“民主要坚持下去，法治要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第189页。总之，“社会主义民主与社会主义法制是不可分的”。而且这一点“绝不允许有任何动摇”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第359页。。民主与法制的结合，在我们党的高层领导人中，邓小平是提出最早，讲得最多的，民主与法制为什么不可分割，非结合在一起不可？对于这样一个新的思想，在当时是有不同看法的。有主张先发展民主的，也有主张先发展法治的，还有主张两者相悖、不好结合的。而邓小平则坚决主张二者结合，同在同行。在他看来，法制是民主的保证，如果只有民主而没有法制，这个民主是靠不住的；而民主又是法制的基础。没有民主的法制只能是封建专制式的法制。几十年的实践证明，邓小平这个关于依靠民主与法制的结合来建设现代国家的思想是非常正确的，也是非常管用的。
邓小平关于民主法制不可分割的思想是一大创造。如果考虑到中国几千年封建社会缺乏民主、也缺乏法制的专制主义历史传统，考虑到共产国际时期实行的各国党的工作者中领导者个人高度集权的历史传统，考虑到我党历史上一再反对分散主义、强调集中统一的历史传统参见《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第329页。，提出用民主与法制相结合的思想和制度建设现代国家，无疑是一个冲破多重历史传统的伟大创造。如果考虑到马克思、恩格斯的思想宝库中也缺少这种用民主与法制相结合的方式建设新社会的思想资源，考虑到列宁关于无产阶级专政是不受任何法律约束的政权的宣言，考虑到我党解放后在以法治国还是以人治国面前犹豫徘徊、而最终人治占了上风的事实，这一思想的提出更显得异常的难能可贵。邓小平之所以能够提出这个思想，既与他对国际共运史、中共执政史、尤其是我们十年内乱史的深刻反思有关，也与他本人曾在几十年中三下三上的亲身经历有关，当然，也与他睿智的思想、务实的风格、创新的勇气有关。用紧密结合的民主与法制建设现代国家，这一真知灼见成为后来“发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家”伟大目标的先声。这一真知灼见代表了一代共产党人的伟大觉醒，而其最终被党、国家和人民接受并奉为圭臬，更是党之幸事、国之幸事、民之幸事。当然，即使在已经取得很大进步的民主与法制建设方面，我们依然存在很大差距，依然有很多不如人意之处。比如，我们的法律体系尚不完备，我们的依法行政还需改进，有法不依的现象还不少见，官员和民众的法律意识都尚需加强等等。可以说，在这方面我们依然任重道远，不可懈怠。
关于党和国家的关系问题
党和国家系统应当适当分开。在考虑党和国家的关系问题时，邓小平当年一个最基本的思路是，将这两套系统在机构体系上相对独立地分别设置，在功能职责上科学合理地适当分开。这个思想即使在今天看来也是可取可行的。当然就党和国家的关系而言，邓小平是偏重于从党和政府的关系角度着眼的，即党政分开。其实还可以、也应当有另外一个视角，即党和国家的关系问题，绝不仅仅是、甚至也不应当首先是党政关系问题。因为在党和整个国家体系的关系中，首当其冲的应当是党和国家权力机关的关系问题，即党和人民代表大会之间的关系问题。因为人民代表大会作为国家权力机关是人民行使当家作主权力的唯一机关，拥有立法权、重大事项决定权、人事选举任免权和监督权等。也就是说国家法律、法规从人民代表大会产生，国家的重大事项由人民代表大会决定，国家系统的重要干部由人民代表大会选举任免，对行政机关和司法机关的监督也由人民代表大会依法行使，而作为执行机构和行政机关的政府是从人民代表大会派生出来的，作为审判机关的法院和作为检察机关的检察院也是从人民代表大会派生出来的。所以，人民代表大会理所当然地是整个国家机关的核心机关，理所当然地应当成为理顺党和国家关系的关键所在。理顺党和人大之间的关系，充分利用人民代表大会执掌政权，是党善于领导、有效执政的关键所在。而且，按照这个思路，现在的很多弊端，包括权力过分集中、党政不分、事无巨细都由党直接负责的情况，大都可以避免；官员腐败、群体冲突、司法恶性事件频发等现象，也大都可以得到遏制。当然，我们不能苛求于邓小平当年没有想到这一点，因为那时一切都在起步阶段，他能提出这样一套理论和办法已经很伟大了。况且，提出一种思想与这种思想的实施也还远不是一回事情。
关于党政分开。既然邓小平把党和政府的关系看作了党和国家关系的重心，那么，党和国家系统的适当分开也就自然地转变成为党和政府系统的适当分开，邓小平称之为“党政分开”。党政分开由此成为邓小平当年反复强调的一个重要思想，当然也是他贯彻建设新的党和国家关系思想的重要举措。他多次强调：要“着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第321页。。在他看来，这是改变权力过分集中、党干预过多等弊端的有效途径，也是构建党如何领导国家、国家又如何运转首当其冲的关键环节。党政适当分开，对改善党的领导，对改善政府系统的工作，都是有利的；是两个“有利于”，还不是一个“有利于”。由此可见，邓小平对党政分开这一举措的评价之高，看待之重。因此，把党政分开视为邓小平进行政治体制改革的突破口或切入点是准确的、一点都不错的。而且，即使是在“八九风波”之后，邓小平在审定他自己的著作文稿时也没有改变他当初的这些想法。邓小平设计的这一套从中央到基层企事业单位，实行党政分开，建立首长负责制的思路是正确的、有效的。这些措施后来初步得到了实施，尽管在一些局部贯彻得不够彻底。但是近年来，党政交叉的现象、上级政府收权的现象又有所回潮。应当说，这与邓小平当年的想法是不一致的。
邓小平党和国家关系设想的思想渊源。邓小平关于党和国家关系问题的思考，与他在抗日战争时期反对“以党治国”的理念有相通之处。邓小平早在抗日战争时期就提出过，我们不能像国民党那样搞“以党治国”。他是这样说的：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年版，第12页。他指出，怀有“以党治国”想法的“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。……结果非党干部称党为‘最高当局’，有的消极不敢讲话，有的脱离我们以致反对我们，进步分子则反为我忧虑。结果群众认为政府是不中用的，一切决定于共产党。于是要钱的是共产党、要粮的是共产党、政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！”《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年版，第11页。他还分析道：“假如说西欧共产党带有若干社会民主党的不良传统，则中国党或多或少带有一些国民党的不良传统。某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年版，第10页。显然，邓小平早年的这个思想与他后来关于党和国家领导制度改革的思想是一脉相承的。按照邓小平后来所说，由这种“以党治国”观念带来的党干预过多的现象应当改变。他说：“党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导，恐怕是这样一个道理。”《邓小平文选》第三卷，人民出版社1994年版，第164页。总之，在他看来“党要善于领导”，就“不能像过去那样干预一切”。《邓小平思想年谱（一九七五~一九九七）》，中央文献出版社1998年版，第123页。在早年，他是把“以党治国”与“干预过多”作为因果并提的，以后虽然没有再用这个词，但是在他对“干预过多”的批评中，依然贯穿了这个思想。而且，在编辑早年的文稿时，他也并没有提出把这个思想删去。因此我们有理由说，邓小平还是很欣赏他抗战时期的这个思想的。
简短的小结
写到这里，我忽然有一个感悟：邓小平关于中国政治体制改革的众多论述，既不是漫无边际的散论，也不是头绪不清的线团，而是有一个包含内在逻辑关系的、条理分明的理论体系，至少有这样一个理论体系的框架。
从邓小平当年的思考来看，至少有这样几个逻辑衔接的环节，构成了邓小平关于政治体制改革理论的体系框架。第一，制度重于个人，党和国家的制度比个人思想、道德、作风、偏好更根本。应当说，这是由邓小平提出的一个重要观点，是对历史唯物主义关于个人在历史上作用问题原理的丰富与发展。这个观点构成了邓小平政治体制改革思想体系的理论基础。第二，政治体制改革最终要解决的是党和国家这两个层面的问题，即党在现代国家生活中怎么定位，怎么实现党对国家社会生活的有效领导；国家体系向什么方向发展，国家制度怎么构建。这构成了政治体制改革的两大目标。这两大目标说到底也就是建设一个什么样的执政党领导制度以及怎样建设的问题，也就是建设一个什么样的国家领导制度以及怎样建设的问题。第三，政治体制改革的关键是党和国家的关系问题。既然政治体制改革的两大目标一是党的领导制度的改革，一是国家领导制度的改革，那么理所当然地如何构建党和国家之间的领导关系也就构成了邓小平政治体制改革理论体系中的核心问题或关键问题。正如邓小平自己所说：“改革并完善党和国家各方面的制度是一项艰巨的长期的任务，改革并完善党和国家的领导制度，是实现这个任务的关键。”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第342页。第四，由于上述原因，党政分开（包括随之而来并与之相联的权力下放和精简机构）就理所当然地构成了邓小平实施政治体制改革思想的突破口或切入点。
我感觉，以上这几点就是邓小平政治体制改革理论体系框架的具有内在逻辑关系的几个主要环节。
主要参考文献：
1《邓小平文选》第一卷、第二卷，人民出版社1994年版；第三卷，人民出版社1993年版。
2《邓小平建设有中国特色社会主义论述专题摘编（新编本）》，中央文献出版社1995年版。
3《邓小平思想年谱（一九七五~一九九七）》，中央文献出版社1998年版。