——以清末赵尔丰在川边（西康）推行“改土归流”为例
一川边（西康）之界分“康”（Khams），是藏语的音译，也可以翻译为“喀木”，就是指“边地”。“康”指我国藏族三大聚居区，即卫藏、康、安多这三个地区，又被称之为“康区”或“康巴”地区，其范围为东起四川的二郎山，西至西藏的丹达山，南含云南的迪庆高原，包括现今四川省甘孜藏族自治州的全部、西藏昌都地区大部以及四川省阿坝藏族羌族自治州、青海省玉树藏族自治州和云南迪庆藏族自治州部分讲康方言的地区。“康”在历史上没有固定不易的界线，但是今天四川省的康定、甘孜、德格、理塘、巴塘至西藏的昌都一线，历来一直都是康区传统的政治、经济、文化核心区。整个康区，处在因喜马拉雅山造山运动而隆起的青藏高原和横断山脉向第二级地形阶梯过渡的折转带上（李绍明：《论“治藏必先安康”的历史经验和现实意义——关于调整四川藏区政策的研究报告之一》，见《巴蜀民族论文集》，四川人民出版社，2004。）。
二“治藏安康”之说
在藏族传统的理念中，整个藏区分为卫藏、安多和康三大区域。由于宗教与民族的认同和地域上的接近，康藏稳定关系对藏区的社会发展和维护国家的统一、稳定曾产生过重要的影响。近代以来藏区发生的许多重大事件，大部分与康藏关系有关，康区既是汉藏民族经济贸易频繁往来的通途，又是历来兵家必争之要地。正因为康区在自然地理位置、民族往来之间的这些特点，前人才总结出了治藏必先安康的历史经验。
康区邻近内地，既可以接受内地的文化和先进科学技术，又可以转向西藏传递，是出入西藏的物资重要集散地，在内地与边疆之间和汉藏民族经济文化的交流中，它是从物资上支援西藏的后方基地。
康区位于西藏的边缘，主要居民是藏族，在民族、文化、生活习惯以及宗教信仰各方面，与西藏没有根本差别。但康区位于四川的边缘，处在藏汉文化的交接带上，受内地的影响极大。
康区的多元性还表现在宗教文化上。这对一个几乎全民信教的民族来说，尤其引人注目。目前康区各种教派并存，这与康区宗教多元性的某种抵制与抗衡因素有关。
康巴人的性格特征，是构成康区复杂性的一个因素。各处的居民受到的政治影响和教育程度各不相同。以往，在封建领主制下的部落头人制的管理方式以及血族复仇的习俗世代相续，除了使广大民众承受统治阶级以极残酷的手段进行剥削和压榨以外，还造就了民众的某种组织力、战斗力和号召力。所以，在这样的环境中生存了千百年的民族，磨炼出非同一般的意志，形成了一种特殊的民族性格。在康区因自然地理、历史经济、政治制度和宗教文化诸因素综合形成的复杂性中，更增加了一个因素，使得安康的重要性更为突出。
明清以来，康区就有“治藏必先安康”的战略地位，历来是维护祖国统一、增进民族团结、巩固边防、反对民族分裂势力破坏和渗透的桥头堡与前沿阵地，在藏区影响广泛而深远。1991年、1999年江总书记先后两次视察四川，曾精辟指出“稳藏必先安康”，并强调四川藏区的稳定和发展，对西藏地区的稳定乃至全国的稳定都有十分重要的影响。
三赵尔丰在川边“改土归流”，推行“新政”
（一）“改土归流”“改土归流”政策，在光绪二十二年（1896）为四川总督鹿传霖所提出，只是未被清政府采纳。1904年，英国侵略西藏，为了巩固川省和西康地区的安宁，特派驻藏帮办大臣凤全前往西藏，说服西藏地方政府将占据的瞻对（今四川新龙）地区献给清政府。凤全是一个靠镇压农民运动起家的官僚，对清政府唯命是从，不仅对收回瞻对力主速办，而且还是西康“改土归流”的积极推行者。凤全的一些主张，引起了当地人民和寺院的极大反感，矛盾日趋激化。1905年2月，巴塘土司和丁林寺喇嘛利用广大人民的反帝、反清情绪，聚众焚烧了法国教堂，杀死传教士，又刺杀了凤全及随行人员。巴塘人民反帝反封建斗争的风潮，给清政府在川边的统治带来了巨大的威胁。
由于川边地区的安危直接关系到西南各省和西藏的稳定，1905年夏，清政府派建昌道道员赵尔丰和四川提督马维骐带兵前往，镇压了巴塘和理塘人民的反抗活动。7月，由于赵尔丰“征剿有功”，奉旨升任川滇边务大臣，开始着手“改土归流”。赵尔丰筹办川滇边务，其核心内容是“改土归流”，西康建省则是近期目标。从1905年到清政府被推翻的六七年间，赵尔丰通过军事、政治措施，废除了明正（康定）、德格、巴塘、理塘、瞻对（新龙）等大小土司以及其他地方势力，并改派流官治理。
赵尔丰亲订《改土归流章程》43款，章程规定改土归流地区的各族僧俗百姓，一律接受清政府派来的官员统治，不准再听命于本地过去的土司和上层僧俗头人。规定各寺院喇嘛人数不得超过三百人；凡已超者，以后不准再行续添。寺院所有土地一律征收赋税，废除免税特权。废止喇嘛向藏民摊派的各种负担，严禁寺院干预地方行政。规定寺院佃户不得称为某庙百姓，除与喇嘛纳租外，所有一切差粮词讼归地方官管理，不得向喇嘛诉讼。还规定乡长、里长由村民选举，任期三年；如办事不公，可另行公举更换。各县设长官六人，汉藏各半。禁止蓄奴，“以后永除此例，凡有小娃子者，与雇工同”；减轻“乌拉”支应等（《赵尔丰川边奏牍》，第190-197页。）。
（二）推行“新政”
“改土归流”以后，在川边设置府、州、县。府设知府，所设同知、通判，州设知州，县设知县。边务大臣除直辖康安道和边北道外，还辖有收支局和学务局。设治之后，紧接着向农牧民开始征收农牧税，并以此税收作为举办“新政”的经费。
为了预防、镇压人民的反抗，除原有边军五营外，又继续增募三营，并训练巡警120名，分布各县监视人民的行动。
赵尔丰十分注重康区的开发，积极开始推行一系列“新政”，为地方做了许多实事。如移民开垦，开办邮政，统一度量衡，修建招待所及旅馆，勘采矿藏，修筑康定至昌都的车站，兴建栈房24所和铁桥一座，在巴塘还设有制革厂、印刷厂、医药局、测量队，这一切是为了配合军事行动的需要。
“用夏变夷”的同化教育，是赵尔丰当时所积极推行的“新政”的一个环节。首先在巴塘成立学务局。学堂设有修身、官话、历史、地理、唱歌等各种学科，并编有课本。先从巴塘、理塘开办“官话”（汉话）学堂，以后逐渐推行到稻城等各地，共成立学堂六十余所，强迫藏族子弟学习“官话”，改从汉名，培养其成为统治阶级的工具。
四“改土归流”与“新政”的成败得失
（一）成功之处赵尔丰在川康地区所推行的“改土归流”和“新政”措施，初步建立和推进工农业的发展，提倡医药卫生，废止奴隶制度，减轻乌拉支应，创办学校教育等，为川边社会的发展提供了一些有利条件。同时，在客观上也加强了中央和这些地区的联系，冲击了这些地区存在较久的封建农奴制度，削弱和打击了僧俗农奴主的统治权势，对发展当地生产和密切与祖国内地的经济文化交流是有利的。
赵尔丰在短短的五年时间，推行“改土归流”，之所以能突破和削弱川边大片土司头人长期割据的地区，首先是因为在反对洋人和凤全的高潮过后，这里的广大藏族人民渐渐觉醒，不甘再受土司头人的操纵。尤其是把瞻对划归川边，使邻近的藏民得以摆脱拉萨地方政府官吏的苛政和威胁，解决了一个久悬未决的问题，这一措施能赢得人心。并在一定程度上减轻了人民群众所受的压迫；改善了民族地区落后闭塞的状况，有利于国内各民族间的经济文化交流。
其次，藏族的上层长期在封建割据下形成了一些内部矛盾，如德格土司兄弟争袭的纠纷等等，都给赵尔丰充分提供了施展其军事政治策略的客观条件。
客观地说，赵尔丰的改革有功于国家，有益于地方。他不失为一个有抱负、有作为的封建政治家、实干家，他勇于任事，不避艰辛，深入边疆，施展宏图大志，是难能可贵的。
（二）失败之处
赵尔丰以军事力量为后盾，采取大民族主义的强迫同化手段的社会改革，既未能消除民族隔阂和矛盾，又不能被持久贯彻。辛亥革命爆发后，这些地方的改革就难以为继了。
除此之外，赵尔丰在川边特别引起藏族人民的强烈反对，是由于他对藏族宗教信仰和风俗习惯的破坏，如阻止百姓当喇嘛，规定各大喇嘛寺喇嘛数目不得超过三百名，其姓名、年岁均须注册呈报；喇嘛庙产同样要征收地税；喇嘛与民众发生纠纷，一般是喇嘛败诉；废止藏人传统的葬仪，劝导男女青年着裤，各家族采用姓字，因此激起各阶层民众与喇嘛们的强烈反对。如乡城的桑披寺的喇嘛们因反抗赵尔丰的压迫政策，赵尔丰命令官军进攻该寺，半年未下，最后以断绝该寺水源的办法，把寺庙攻下，烧毁喇嘛庙，屠杀了几百名喇嘛。这样，更增加了当地喇嘛、藏族人民对清朝统治的仇恨。赵尔丰统治川边六年，以军事力量作为后盾，采取大民族主义的强迫同化手段的社会改革，既不能消除民族隔阂和矛盾，又不能持久贯彻，因而决定了必然失败的命运。
赵尔丰的改革，并没有从根本上触动封建农奴土地所有制度，人民从中得到的好处很少。他所颁行的废除乌拉差役，清查户口、土地以及征粮纳税等一系列改革的命令，后来都未能贯彻执行。至于他所创办的官立义务学校，强迫五六岁的藏族儿童入学读书，使用汉语汉文，改革藏族固有的风俗习惯（如婚丧、服饰）等等，没有尊重藏族人民的宗教信仰与风俗习惯，也完全是从大民族主义的强迫同化手段出发，根本无法持久地推行下去。
任何改革，如果不是建立在广大群众自觉的基础上，最终会失败。从根本上说，封建统治阶级不可能圆满地处理好国内民族关系。即使是有作为的封建政治家，他们的大民族主义决定了只能是屠刀开路、强迫同化的一种做法，因而决定了最后必然失败的命运。
赵尔丰在推行“改土归流”的过程中，由于忠实地执行了清朝政府的民族压迫和暴力镇压政策，在收缴各藏族土司印信后，全部改派满汉流官来统治当地藏族人民，因此增加了民族间的隔阂和矛盾，根本得不到藏族人民的支持。最后川康地区的“改土归流”随着后来政局的动荡也就付诸东流了。
五小结
“治藏必先安康”，这是前人对康、藏两地政治、经济、民族、文化、宗教、地缘诸关系的历史经验的总结，在当前看来这一提法并未过时，而且愈显其紧迫性。有如赵尔丰的“改土归流”与“新政”推行，在西藏边疆正遭受大规模武装入侵和人民蒙受危难之际，赵尔丰不以民族大义为重，不思考如何积极支援藏族人民抗击外国侵略者，不圆满地处理国内民族关系，违背民俗习惯，造成民族隔阂和矛盾，没有把改革建立在广大群众自觉的基础上。无论它的成功与失败，都为后来者提供了启发和借鉴。
鸦片战争后，中国逐步沦为半殖民地半封建社会，边疆危机加剧。帝国主义插手西藏后，康区的战略地位发生了很大的变化。康区除了以其为内地西藏交通纽带而著名外，还因为它在历代中央政权处理内地与西藏的关系，对治理西藏的施政上，有着独特的地位而闻名。今天，我们更应该站在历史的制高点上，重新认识康藏关系问题，并赋予这一命题新的时代内容。