——唐代政务运行机制研究之一
刘后滨有关唐代国家政务运行机制的研究，是随着唐代政治制度研究的深化而呈现的新课题。以往的研究中，尤其是通过敦煌吐鲁番出土的实物史料来研究唐代政治制度的论著中，多少都已经涉及这个问题。如王永兴先生对勾检制的研究（参见王永兴：《唐勾检制研究》，上海，上海古籍出版社，1991。）、李锦绣关于直官和勒留官等的研究（参见李锦绣：《唐代制度史略论稿》，北京，中国政法大学出版社，1998。），以及吴宗国先生关于三省制的研究等（参见吴宗国主编：《盛唐政治制度研究》，上海，上海辞书出版社，2003。），都在不同程度上提出了政务运行机制的问题。李方关于西州行政体制的研究，将这个问题推进了一大步。她充分利用出土实物文书史料，复原行政制度的实际运作，探讨日常政治生活，将制度回归到具体运作的层面，并关注制度的演进。（参见李方：《唐西州行政体制考论》，哈尔滨，黑龙江教育出版社，2002。）应该说，这是中国古代政治制度史研究的重要进展。
不过，以上研究都还没有将政务运行机制中的具体环节完整地揭示出来。本文借鉴现代行政管理学的理论，提出“行政职权的程序保障”和“行政责任的连带分担”等概念，从政务运行的角度入手，具体地分析唐前期律令制度对政务运行机制的规定。在唐前期，行政运作中的程序保障和责任分担原则，是由律令相互规定的。《唐六典》中有大量的规定政务运行程式的相关令式，《唐律疏议》中则有配套的责任追究原则。只是其中还有许多问题至今尚未被理解。
一、中国古代帝国体制中不同权力的授权与责任承担原则
中国古代帝制国家的行政技术是随着文书行政的发展而发展起来的。自秦汉以来，国家决策和行政的具体运作都要落实到公文书的运行程式之中。因此，在整个国家机器的运行中，除了皇权之外，各权力因素在程序上的保障问题得以凸显，不同运行环节上的责任分担原则也随之更加明确起来。程序保障，是指某一职位的某项职权体现在政务处理的程序上，这种职权是制度性授权，具有不可跨越的制度保证。如果越过这一职位，则整个程序不完整也不合法。中国古代帝制国家制度设计的基本原则，是在保证专制主义君权（包括君主及其代表的社会集团所获政治支持的最大化和经济利益的最大化）的前提下，完善官僚机器的运行程序以及各个官职履行职权的程序保障。责任分担原则，强调的是在政务处理过程中出现的过错和失误，其责任要进行分等，由最先出现错失的环节负首要责任，运行程序中的其他相关环节，按照程序距离的远近分担不同等级的责任，而非一律强调首长负责制。
中国古代政治结构中，皇权是最高权力。尽管在伦理层面上，皇权之上还有天，皇权还受着天的制约。因为除了天，没有任何制度和程序可以制约皇权。所有对君主的制约都是道义上的、相对的。但是，在政治层面上，从法律的意义上说，皇权本身是至高无上的，实际上不受任何程序的绝对制约。皇权不需要程序上的保障，也不承担行使过程中出现失误的责任。中国古代的法律，没有一条是针对皇权所承担的责任的，与此相反，法律的最高目标是以维护皇权为中心的。唐律被认为是中国古代法律体系的集大成者，唐律中规定的“十恶”罪名，绝大部分是针对皇权及其体现形式所受侵犯而言的。
中国古代国家的权力机构中，皇权之下实行宰相制，而且大部分时间里是集体宰相制。宰相的权力，在秦汉魏晋南北朝时期，主要是“入则参对而议政事，出则监察而董是非”（《后汉书》卷四六《陈忠列传》。），体现在议政权和监督百官执行权。（参见祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，5页，北京，中国社会科学出版社，1990。）在唐宋以后，则主要体现为参与最高决策和对国家日常政务的最高裁决。无论是议政权、监督百官执行权还是裁决最高政务的权力，宰相的职权都是具有程序保障的权力。在国家权力运行的制度框架内，宰相参与最高决策和监督百官执行、裁决最高政务，都是无法跨越的环节。宰相最高决策权的程序保障，有一个不断完善的过程，主要体现在皇帝命令文书的成立（议定）、起草和颁行，都必须经过宰相和相关机构。从原则上说，越过宰相，皇帝的命令是无法成立和颁行的。但是，由于宰相直接面对皇帝，而皇帝实际上掌握着最高决策权，所以宰相只是具有参与最高决策的权力，而且这种权力的程序保障也是相对的。有些机密决策，尤其是重大人事任免，皇帝往往越过宰相。不过，宰相监督百官执行和裁决最高政务的权力，则具有更大的程序保障。如果没有制度上的程序保障，而只是接受皇帝的临时授权，去监督百官的行政过程和裁决国家的最高政务，此类官职则不能称为宰相。因此有一些获得皇帝特别授权的人，并不会满足于此种授权，还要进一步求取明确的职务。在职务上的正名，并不仅仅具有名分上的意义，还包含着具有程序保障的制度性授权在内。宰相享有受到程序保障的很大的权力，同时也承担着相应的责任。由于宰相是百官中的最高职位，其行政责任承担的原则并不遵循连带责任制，而是独立负责制。需要宰相负责的行政失误，一般不追究其他官员的责任。不过，这种原则在不同时代有不同的体现方式。
从宰相以下，各个级别官吏的权力，依据其授权来源的不同，实际上都可以分为制度外授权与制度性授权两种。所谓制度外授权，就是依据与权力来源点之间的距离远近而获得的大小不同的权力，距离越近，权力越大。皇帝是最高的权力来源点，以此为中心，依托金字塔形的官僚机器，形成了一个庞大而复杂的权力场。在皇帝身边有所谓近侍之职，如宦官、后宫与近臣之类，他们因为离皇帝很近，因此获得了一些并非来源于制度规定的权力。各级官府的长官也都是其下属权力的来源点，其属官同样因为与长官距离的远近而获得大小不同的制度外权力。所谓制度性授权，就是依据在制度运行中的不同程序和环节而体现的权力，是一种具有程序保障的权力。无论决策、行政还是司法、监察，都要依据一定的程序进行运作，只要坚持按照程序办事，在流程中的各个环节就因此获得了制度性的授权。至于如何保证按照程序办事，即程序保障的问题，则是需要由立法来解决的。
二、唐前期国家政务运行中各种权力的程序保障
《唐律疏议》和《唐六典》是中国古代法令体系中最有代表性的两部文献。下面按照《唐律疏议》和《唐六典》的记载，简要说明唐代前期国家政务运行中各种权力的程序保障问题。
唐代的法令规定，中央机构中的门下省和中书省是唐前期国家政务运行的中枢。《唐六典》卷八所记门下省长官侍中的职掌之一为出纳帝命，具体为对于各种上下行文书“皆审署申覆而施行焉”。与之相对应，门下省的给事中在上、下行文书运行中的作用概括为“凡百司奏抄，侍中审定，则先读而署之，以驳正违失；凡制敕宣行，大事则称扬德泽，褒美功业，覆奏而请施行，小事则署而颁之”。门下省在文书运作中的此种作用和地位，正是其在政务运作中处于枢纽地位的具体表现，是门下省官员最核心的职权。审、署、申、覆，是门下省在最高决策的成立过程和政务裁决程序中不同环节上享有的职权，是得到法律保障的对申报政务文书和皇帝命令文书进行审核、签署、申报和覆奏的职权。用以处理国家政务的由下通上并最终上于皇帝的文书，在唐代主要有奏抄、奏弹、露布、议、表、状六种。审，即指这些上行文书中的奏抄、露布，须经过门下省审核再上奏于皇帝，即“其奏抄、露布，侍中审，自余不审”（李林甫等修，陈仲夫点校：《唐六典》卷八《门下省》侍中条，北京，中华书局，1992；《新唐书》卷四七《百官二》作“自露布以上乃审”。）。署，是指在审查奏抄等文书及制敕下颁过程中的署名。除了在上述奏抄、露布等文书中侍中审署、黄门侍郎省署、给事中读署之外，在制敕类下行文书中，侍中、黄门侍郎、给事中也都要署名。如果门下省官员不署名，则向皇帝奏事的文书无法送达，皇帝的制敕文书也无法律效力，此即刘祎之所谓“不经凤阁鸾台，何名为敕”（《旧唐书》卷八七《刘祎之传》。）。申，是指奏抄审查后申报皇帝批准，由皇帝御画“闻”，再下发上奏机关执行。皇帝对于奏抄只是御画“闻”以表示同意，而并不行使否决权。（参见《陆宣公集》卷一七《请许台省长官举荐属吏状》，杭州，浙江古籍出版社，1988。）覆，即是指对皇帝命令中的制书类文书进行覆奏，具体程序是“覆奏画可讫，留门下省为案，更写一通，侍中注‘制可’，印缝，署，送尚书省施行”。