至于内爵，则是以公、卿、大夫，分为三等的。所以《白虎通》说：“公卿大夫何谓也？内爵称也。”又说：“内爵所以三等何？亦法三光也。所以不变质文何？内者为本，故不改内也。”这是说商朝内外爵皆三等；周朝改商朝的公一等，侯一等，伯子男一等，为公，侯，伯，子，男凡五等。至于内爵则不改。这是天子之制至于诸侯，却是《王制》所说“上大夫卿，《白虎通》引少一个卿字，然而《白虎通》只说“诸侯所以无公爵者，下天子也”。没有说诸侯无卿爵，别其以上大夫为卿可知。下大夫，上士，中士，下士；凡五等”，所以《白虎通》引这句话，又说明道：“此谓诸侯臣也。”
设官的数目，则是以三递乘的。《王制》说：“天子三公，九卿，二十七大夫，八十一元士。”《昏义》同。《北堂书钞》卷五十引《五经异义》、《今尚书》夏侯、欧阳说亦同。又说明其故道：“凡百二十，在天为星辰，在地为山川。”《白虎通》说：“凡百二十官，下应十二子。”《御览》引《尚书大传》说：“古者三公，每一公，三卿佐之。每一卿，三大夫佐之。每一大夫，三元士佐之。”《白虎通》同。郑玄注《王制》说这是夏制，他是据着《明堂位》“有虞氏官五十，夏后氏官百，殷二百，周三百。”把三公，九卿，二十七大夫，八十一元士加起来，得百二十之数；抹掉二十，单说一百，合于古人“举成数”的例；所以如此说法。然而《明堂位》这篇书，本来不甚可信，前人疑之者甚多。郑注《明堂位》说：“周之六卿，其属各六十，则周三百六十官也；此云三百者，记时冬官亡矣。”已经穿凿得不成话。又说：“以夏殷推前后之差，有虞氏官宜六十，夏后氏官宜百二十，殷宜二百四十，不得如此记也。”可见他也有点疑心。案《春秋繁露》说：天子三公，九卿，二十七大夫，八十一元士之外，又有二百四十三下土，合为三百六十三，法天一岁之数。周官三百六十，恐不是像《周官》所说的。周六官，其属各六十，见天官小宰。
畿内的公卿大夫和封于外的诸侯，爵禄都是一样的；所争者，内官但“世禄”而不“世位”，外诸侯则可以父子相继，实际上的权力就大不相同了。《王制》：“天子之县内诸侯，禄也（《正义》此谓畿内公卿大夫之子，父死之后，得食父之故国采邑之地，不得继父为公卿大夫也）；外诸侯，嗣也。”诸侯之国，也是如此，所以春秋讥世卿（见《公羊》隐三年宣十年传）。这是法律上的话，实际上如何，自然另是一问题。
侯国的官，《王制》说：“大国三卿，皆命于天子；下大夫五人；上士二十七人。次国三卿，二卿命于天子，一卿命于其君；下大夫五人；上士二十七人。小国二卿，皆命于其君；下大夫五人；上士二十七人。”《春秋繁露》说：公侯伯子男之国，都是三卿，九大夫，二十七上士，八十一下士。《繁露》的大夫，就是《王制》的下大夫，其数不合。案《郑注》：“小国亦三卿，一卿命于天子，二卿命于其君；此文似误脱耳。”则《王制》此节，文有脱误，似以《繁露》为可据。
至其职掌，则《北堂书钞》引《异义》、《今尚书》夏侯、欧阳说：“天子三公：一曰司徒，二曰司马，三曰司空。”《周官》司徒为官疏引《尚书传》“天子三公：一曰司徒公，二曰司马公，三日司空公。”《韩诗外传》卷八“三公者何？司空，司马，司徒也。”说俱同。《论衡·顺鼓篇》引《尚书大传》“郊社不修，山川不祝，风雨不时，霖雪不降，责于天公；臣多弑主，嬖多杀宗，五品不训，责于人公；城郭不缮，沟池不修，水泉不隆，水为民害，责于地公。”《太平御览·职官部》引《尚书大传》：“百姓不亲，五品不训，则责之司徒；蛮夷猾夏，寇贼奸宄，则责之司马；沟渎壅遏，水为民害，田广不垦，则责之司空”；则天公是司马，人公是司徒，地公是司空。和《韩诗外传》“司马主天，司空主土，司徒主人”之说相合。《白虎通》：“《别名记》曰：司徒典名，司空主地，司马顺天。”至于九卿，各书皆不明言其名称及职事，案《荀子·序官》：
宰爵知宾客祭祀飨食牺牲之牢数，司徒知百宗城郭立器之数，注百宗，百族也。立器，所立之器用也。司马知师旅甲兵乘白之数。注白，谓甸徒，犹今之白丁也。或曰：白，当为百，百人也。修宪令，审诗商，注诗商，当为诛赏，字体及声之误。禁淫声，以时顺修，使夷俗邪音，不敢乱雅，太师之事也。修堤梁，通沟浍，行水潦，安水藏，以时决塞，岁虽凶败水旱，使民有所耘艾，司空之事也。相高下，视肥境，序五种，省农功，谨蕃藏，以时顺修，使农夫朴力而寡能，注，禁其它能也。治田之事也。修火宪，注，不使非时焚山泽。养山林薮泽，草木鱼鳖百索，注，上所索百物也。以时禁发，使国家足用，而财物不屈，虞师之事也。顺州里，定廛宅，养六畜，闲树艺，劝教化，趋孝弟，以时顺修，使百姓顺命，安乐处乡，乡师之事也。论百工，审时事，辨功苦，尚完利，便备用，使雕琢文采，不敢专造于家，工师之事也。相阴阳，占祲兆，钻龟陈卦，主攘择五卜，知其吉凶妖祥，伛巫跛击之事也。注，击读为觋，男巫也。古者以废疾之人主卜筮巫祝之事，故曰伛巫跛觋。修采清，注，采，谓采去其秽，清，谓使之清洁。皆谓除道路秽恶也。易道路，谨盗贼，平室律，以时顺修，使宾旅安而货财通，治市之事也。抃急禁悍，防淫除邪，戮之以五刑，使暴悍以变，奸邪不作，司寇之事也。本政教，正法则，兼听而时稽之，度其功劳，论其庆赏，以时慎修，使百吏免案与勉同。尽，而众庶不偷，冢宰之事也。
以上所举，除司徒、司马、司空及冢宰外，又得宰、太师、治田、虞师、乡师、工师、伛巫跛击、治市、司寇九官，似即系九卿。冢宰一官，有人说就是司徒兼的，然据《王制》，“冢宰斋戒受质”和“大司徒、大司马、大司空，斋戒受质”分举，分明不是一官；更据荀子此文，似乎确在三公之外。汉承秦制，有九卿而无三公，然而有相国丞相，秦制必沿袭自古，也可证冢宰在三公之外。《周官》地官序官疏引郑《尚书大传》注：“周礼，天子六卿，与太宰、司徒同职者，则谓之司徒公；与宗伯、司马同职者，则谓之司马公；与司寇、司空同职者，则谓之司空公。一公兼二卿，举下以为称。”则似系以意弥缝，并无所本。冢宰似乎没有官属的，百官都属于三公。所以下文说：“大司徒、大司马、大司空，斋戒受质；百官各以其成，质于三官；大司徒、大司马、大司空，以百官之成，质于天子”，郑注“百官，此三官之属。”正和“每一公三卿佐之，每一卿三大夫佐之，每一大夫三元士佐之”的话相合。
古文家之说：则《五经异义》说：“《古周礼》说：天子立三公：曰太师，太傅，太保，无官属，与王同职；故曰：坐而论道，谓之三公。又立三少以为之副，曰少师，少傅，少保，是为三孤。冢宰，司徒，宗伯，司马，司寇，司空，是为六卿之属。大夫士庶人在官者，凡万二千。”案《伪古文尚书·周官》：
立太师，太傅，太保，兹惟三公，论道经邦，燮理阴阳，官不必备，惟其人。少师，少傅，少保，曰三孤；贰公宏化，寅亮天地，弼予一人。冢宰掌邦治，统百官，均四海；司徒掌邦教，敷五典，扰兆民；宗伯掌邦礼，治神人，和上下；司马掌邦政，统六师，平邦国；司寇掌邦禁，诘奸慝，刑暴乱；司空掌邦土，居四时，民地利；六卿分职，各率其属，以倡九牧，阜成兆民。
攻《伪古文》的，都说他误据《大戴礼·保傅篇》、《汉书·贾谊传》，把太子的官属，认做天子的三公三孤。又说郑玄注《周官》“乡老二乡则公一人”说：王置六卿，则公有三人也。三公者，内与王论道，中参六官之事，外与六卿之教。又他注《尚书·君奭序》，“召公为保，周公为师”，说：此师保为《周礼》师氏保氏，大夫之职。《书疏》。可见得郑玄不主张六卿之上，别有三公三孤。然而《五经异义》所举的古周礼说，确和《伪周官》相同。《周官》朝士，“建外朝之法，左九棘，孤卿大夫位焉。……面三槐，三公位焉”，也明说公孤在卿之外。又保氏序官疏引《郑志》“赵商问：案成王《周官》，立太师，太傅，太保，兹惟三公。即三公之号，自有师保之名。成王《周官》，是周公摄政三年事；此《周礼》是周公摄政六年时，则三公自名师保；起之在前，何也？郑答曰：周公左，召公右，兼师保，初时然矣”。赵商所说的《周官》，固然不是现在《伪古文尚书》里的《周官》，然而可见得不伪的《周官》，也确有此文。又看郑玄的答语，虽不承认“召公为保，周公为师”就是三公里的太师太保；却也并没有否认“立太师、太傅、太保，兹惟三公”之说。又《周礼》虽没叙列公孤之官，然而涉及公孤的地方很多，宰夫，司服，典令，巾车，司常，射人司士，太仆，弁师，小司寇等。可见得六卿之外，别有公孤，《周礼》确有此说，并不是造《伪古文尚书》的人杜撰的。
六官之说，《大戴礼·盛德篇》：“古之御政以治天下者；冢宰之官以成道，司徒之官以成德，宗伯之官以成仁，司马之官以成圣，司寇之官以成义，司空之官以成礼。”《管子·五行篇》：“昔者黄帝得蚩尤而明于天道，得大常而察于地利，得奢龙而辨于东方，得祝融而辨于南方，得大封而辨于西方，得后土而辨于北方。黄帝得六相而天地治，神明至。蚩尤为当时大常为廪者，奢龙为土师，祝融为司徒，大封为司马，后土为李。春者，土师也；夏者，司徒也；秋者，司马也；冬者，李也。”都和《周礼》相合。此外《曲礼》：“天子之五官：曰司徒、司马、司空、司士、司寇，典司五众。”《春秋繁露·五行相胜篇》：“木者，司农也；……火者，司马也；……土者，君之官也，其相司营；……金者，司徒也；……水者，司寇也。”《左传》昭十七年郯子说：“祝鸠氏，司徒也；鴡鸠氏，司马也；鸤鸠氏，司空也；爽鸠氏，司寇也；鹘鸠氏，司事也。”昭二十九年，蔡墨说：“五行之官，是为五官：木正曰句芒，火正曰祝融，金正曰蓐收，水正曰玄冥，土正曰后土。”都只说五官。案古人五行之说，土是君象；见第十章第一节。董子说：“土者，君之官也”，其义最古。天、地、人、四时，谓之七始。五官之说，除掉中“土者君之官”，其实只有四官；合着象天地人的三公，似乎是配七始的。《文王世子》：“设四辅，及三公，不必备，惟其人。”疏引《尚书大传》“古者天子必有四邻：前曰疑，后曰丞，左曰辅，右曰弼”。怕也是就五官里头，除掉四个的。因为总只有这几个官，却要“三光”，“四时”，“五行”，很麻烦的“取象”。所以三公，四邻，五官，也是互相重复。这种错杂不整齐的制度，很合乎历史上自然发达的事实；《周礼》一部书，说得太整齐了，所以就有点可疑。此处原有夹注：“《大戴礼》、《管子》，也不是全可信的。”作者批注时自删。
其地方制度，《周礼》也说得很完备的。按照《周礼》，“王城”之外为“乡”；乡之外为“外城”，外城谓之“郭”；郭外为“近郊”；近郊之外为“遂”；遂之外为“远郊”，远郊谓之“野”；野之外为“甸”；甸之外为“稍”；稍之外为“县”，县为“小都”；小都之外为“鄙”，鄙为“大都”；甸、稍、县、都之地都是采邑，是行贡法的。乡以五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡；比长是下士，闾胥中士，族师上士，党正下大夫，州长中大夫，乡大夫就是卿。遂则五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂；遂大夫、县正、鄙师、酂长、里宰、邻长，比乡官递降一级。遂大夫是中大夫，里宰是下士，邻长无爵。六乡之吏：乡大夫六人，州长三十人，党正百五十人，族师七百五十人，闾胥三千人，比长一万五千人；六遂的数目同六乡相等；共有三万七千八百七十二人。案《管子·立政篇》：“分国以为五乡，乡为之师；分乡以为五州，州为之长；分州以为十里，里为之尉；分里以为十游，游为之宗；十家为什，五家为伍，什伍皆有长焉。”《小匡篇》：“五家为轨，轨有长；十轨为里，里有司；四里为连，连有长；十连为乡，乡有良人；五乡一帅”，其制鄙：则“五家为轨，轨有长；六轨为邑，邑有司；十邑为率，率有长；十率为乡，乡有良人；三乡为属，属有帅；五属为一大夫。”两篇所载，小有异同，然都和周礼相近，大概这一种组织，是和军制相应的。参看第五节。
其《尚书大传》：“古八家而为邻，三邻而为朋，三朋而为里，五里而为邑，十邑而为都，十都而为师，州十有二师焉。”《御览》百五十七。《公羊》宣十五年《何注》，“在田曰庐，在邑曰里；一里八十户；八家共一巷。……选其耆老有高德者，名曰父老；其有辨护伉健者，为里正。”……见第四节。则纯系以井田制度为根本。《韩诗外传》说中田有庐，疆场有瓜这一条，也说“八家而为邻”，和《尚书大传》、《公羊》何注，都是相合的。春秋以后的官制，散见于各书者甚多，尤其多的是《左传》。《春秋大事表》里，列有一表，很为详备，可以参考。此处夹注后半部分：“——因为没有修理系统，太觉枯燥无味，所以没抄在这里。”作者批注时自删。
至于当时服官的人：大概从士以下，或者用平民；从大夫以上，都是用贵族的；看下节便可明白。