为增进本国利益，每个国家都有自己的外交政策，并开展相应的外交活动。外交政策是指一个国家在一定时期内处理国际问题和对外关系、进行外交活动所遵循的方针。美国学者把外交政策定义为：把国家利益观念变成具体的目标。93外交则是指一国为贯彻其外交政策而进行的一切对外活动。历史经验证明，外交实践需贴近不断变化的世界，以适应新的挑战和国家利益的需要。
一国的外交政策是否能够转化为软实力，不仅要看它是否符合国家利益，还需要看它能否能够赢得国际社会其他成员的支持，能否促进国际公共利益的产生。美国在战后欧洲地区实施的“马歇尔计划”不仅巩固了其在该地区的主导权和联盟体系，而且也将西欧各国从战争的废墟中拯救出来，赢得了当地民众的支持和欢迎。中国在近年来实施的“睦邻”“安邻”“富邻”的周边外交政策，促进了亚洲地区的经济合作、安全合作和政治合作，维护了周边地区的和平与安定，有效地提升了国家的吸引力和亲和力。相反，当一国奉行的是单边主义或霸权主义的外交政策，仅仅出于一己之私而违背国际社会普遍认同的规则或道义标准，那么其软实力将因此受损。美国布什政府上台以来推行的单边主义外交政策，损害了它在国际社会中的吸引力和公信力，导致其对外软实力的下降。在欧洲，大部分人认为美国的单边主义是未来10年对欧洲重大的国际威胁，90％的法国人和德国人甚至认为，美国的单边主义的威胁超过了朝鲜和伊朗的大规模杀伤性武器的威胁。94
随着全球化和信息化的发展，国际社会的舆论、观念和信息等因素对一国外交政策的影响与日俱增。在此背景下，许多国家开始重新审视其外交政策结构，权衡软实力和硬实力的相对重要性，把重视话语影响的公共外交(Public Diplomacy)推向前台。
虽然公共外交很早就存在，但严格来说，公共外交真正对国际关系产生重大影响开始于第一次世界大战之后。公共外交是美国学者和外交官的说法，在英国称为文化外交(Culture Diplomacy)，主要指一国政府所从事的对外文化关系。95根据美国国会图书馆为国会参议院外交委员会就美国国际文化项目所做的一项研究，“公共外交”是1965年塔夫兹大学(Tufts University)弗莱彻法律外交学院院长埃德蒙·格里恩( Edmund Gullion)首次使用，后来他在其教科书中将公共外交界定为：“超越传统外交范围以外国际关系的一个层面，它包括一个政府在其他国家境内培植舆论、该国国内的利益团体与另一国内的利益团体在政府体制以外的相互影响、以通讯报道为职业的人如外交官和记者之间的沟通联系、通过这种过程对政策制定以及涉外事务处理造成影响。”96在当时，公共外交主要指美国新闻署所从事的非传统性的外交活动：信息活动(包括国际广播)、教育文化交流活动(比如富布赖特项目、公民交流项目等)，以及还没有被纳入美国外交战略轨道的一切对外活动。根据1987年美国官方的规范定义，公共外交指的是“由政府发起交流项目，利用电台等信息传播手段，了解、获悉和影响其他国家的舆论，减少其他国家政府和民众对美国产生的错误观念，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而增加美国国家利益的活动”。97作为传统外交的重要补充，公共外交在国家外交战略中扮演着重要的角色。约瑟夫·奈认为，公共外交的价值不仅在于能获取特定时限的目标，而且具有惠及所有国际事务的潜力，是实现一国长期战略目标必不可少的部分。98
公共外交具有三大本质特征。一是行为对象是另一国的公众。公共外交的对象应当针对外国的公众舆论，通过影响外国的公众舆论，进而影响外国政府的外交政策。二是行为主体是一国政府。如果仅仅是民间的交流和社团之间的交往，不能看作是公共外交的内容。比如企业之间的贸易联系，大学之间的友好往来，社会公众的旅游活动以及社会组织之间的联谊活动等等，都只能是民间交流，不能算作是公共外交。也就是说，只有当一国政府出面组织或者幕后支持，按照政府的意志，向外国公众舆论和非政府组织提供消息，组织交流，间接影响外国政府外交政策制定的活动，才能算是公共外交。三是行为方式的间接性。开展公共外交，不能是政府和政府之间的直接交往，而是通过非政府组织和公众舆论间接进行。当然，信息的提供者可以是政府机构，也可以是民间组织，具体如何公布可根据实际情况需要。但是作用的着力点一定是外国的非政府组织和社会公众舆论，通过他们影响他国政府的政策，进而实现自己的目的。公共外交的努力在很大程度上是改变另一国政治生态的做法，通过塑造有利于自己的政治生态，促进有利于自己的政策产出。
公共外交在世界范围内的传播和蔓延，主要得益于全球化和信息化的发展。一方面，全球化和信息化改变了传统的国际关系和权力分配，民族国家不再是惟一的国际关系行为体，非政府组织、私人团体、高等院校等都以不同的方式参与或者影响着国家对外政策的制定和实施。同时，信息和媒体的发展，使国家不再是信息的垄断者，实力正向不同的行为体扩散。实力的维持不能再仅仅依赖强迫和霸权，而是越来越多地依赖信息分享和吸引力。
另一方面，全球化和信息化也带来了外交领域和外交方式的深刻变革，引发了所谓的“外交革命”。现代媒体的发展使公众能够迅速地获得信息；全球贸易和旅游的扩展，使普通民众更加关注外交决策和进程；市民社会的兴起和公民民主意识的提高，使“世界更加开放和民主，个体和小团体拥有更多的力量通过政府去直接或间接影响全球事务”。99国家逐渐认识到，建立和维系国家间的友好关系，仅靠传统的政府之间的协商和谈判是不够的，必须建立一国政府与另一国民众之间沟通的媒介，在文化、价值观等方面进行交流和沟通，培养他国公众对本国的好感和认同，这种新的外交方式就是公共外交。广义上，公共外交能够消除不同种族和宗教间的偏见，建立不同国家、宗教、地区间的宽容、尊重和理解，狭义上，它不仅是一种外交工具，也是建立在外交和公民的心灵之间必不可少的桥梁。可以说，公共外交是国家获得软实力、“以非胁迫方式培养关系的最佳途径”。100
其实，外交说到底外交是为了增进和加强两个国家国民的理解和沟通，诚如英国学者艾伦·詹姆斯所言：“联系是外交的核心”，“外交的必要性在于就各国问题与外国保持日常的联系。”101政府间的外交关系只是从最直接和最正式的层面反映了国家间关系处理的具体问题。但是，不能因此忽视了民众之间的沟通和了解，草根层次的相互理解和相互信赖是国家之间保持和平共处的最根本的条件。正是从这个意义上说，在以国家利益为基点的实力外交基础上开展公共外交，形成有效的软实力，从而成为突破外交理论困境的一项重要内容。
在公共外交的开展上，西方发达国家起步较早，发展比较迅速，并产生了一些共同特征：首先，这些国家公共外交的机制比较健全。各国都有专门从事公共外交的机构、分管公共外交的人员和独立的经费来源。比如，英国是世界上最重视公共外交的国家之一，英国外交联邦部、英国文化委员会、英国广播公司是推行公共外交的主要机构。国会每年用于公共外交的拨款超过8亿英镑。102其次，由政府资助的私营组织和团体与政府相互配合，在公共外交的实施中发挥重要作用。这些组织可以从政府中得到足够的财政支持，在开展公共外交的过程中，又可以凭借自身良好的信誉，取得比政府更广泛的吸引力和说服力。例如，美国在印度洋海啸后对受灾国家提供的援助和支持很大程度上缓解了与穆斯林国家民众的紧张关系，而挪威良好的国家形象很大程度上是由各种非政府组织和公民团体所建构的。再次，传播西方的价值观和民主标准，输出西方的思想理念是西方国家推行公共外交的本质所在。它的目的是引导“非民主国家”的民众接受西方的价值观和标准，启动本国所谓的民主改革。
当然，对于公共外交的作用也不可估计过高，它存在着几个方面因素的限制。第一，公共外交提供的消息，不一定成为外国公众的主流意见。第二，公共舆论容易会受到外国政府的反控制和利用。第三，公共外交的对象一般属于政府外交政策的最外圈，对外交政策的影响力既不直接，也非常有限。第四，一国政府在不歪曲事实的情况下影响外国公众的程度十分有限。开展公共外交，不可以颠倒黑白，混淆视听，否则会适得其反。