袁灿兴
一军机处的创设
中国历代皇帝面临的一个问题是，他必须集中权力，以确保皇权独尊；但又必须适度放权，以让臣子们去处理纷繁复杂的事务。在分权与集权之间，如何做好平衡，是考量皇帝执政能力的重要标准。
明初朱元璋一度曾废除相权，以清除其对皇权的威胁。至明成祖时，因为政务繁忙，选了七人入值文渊阁，帮助皇帝处理政务，在此基础上，内阁发展起来。初期的内阁并无正式身份，内阁成员不过五品，被视作是皇帝的顾问和机要秘书。内阁出现后，其地位日益重要，皇帝的诏书谕旨，无不出于内阁之手。内阁成熟定型后，内阁首辅的地位相当于宰相。朱元璋绞尽脑汁想除去的相权再次出现，且权力日益增强，并在一定程度上分散了皇权。
而内阁对皇权的分散，则来自“票拟权”。明代各级官吏递交给皇帝的公文，首先要送到内阁，由内阁用墨笔在纸条上先拟旨，然后贴在公文上交给皇帝审定。皇帝如果同意，就用朱笔批改，即“批朱”。一般而言，皇帝都是“照阁批朱”。皇帝对“批朱”这样的差事感到腻烦，于是设立了司礼监秉笔太监来帮助自己“批朱”。这样，只要内阁摆平太监，双方合作，也就能操作一切政务，这也是明代太监得以弄权的一个重要原因。内阁权势一大，也出现了如张居正、严嵩这样的权臣。
清室未入关之际，已有议政机构，即“议政王大臣会议”。议政王大臣会议（又称“议政处”）由皇太极设立，权势极重，是清廷“会议国家机要事宜”的机关。议政王大臣最初是武职，以适应战争需要。入关之后，开始重视“文治”，相应地文官增多。对用人行政、军国大事，议政王会议有议论权，无决定权，最后的决定权在皇帝手中。清室曾照搬明代制度，设置内阁，但有议政王会议凌驾于内阁之上。议政王大臣会议对皇帝形成了一定的制约，并对皇帝的决策产生影响。皇帝如果得不到议政王大臣会议的支持，其政务也难推行。清廷还借鉴明朝的政治机构，设立了内阁与六部。对于内阁的弊端，皇帝也是洞然于心，可治理天下却又离不开内阁。
康熙朝为消除议政王大臣会议、内阁的影响，于1677年设立南书房，与议政王会议、内阁三足鼎立。南书房设在乾清宫西南，本意是让翰林院的官员在此间陪皇帝研究学问，吟诗作对。陪伴皇帝，自然得挑选才学优异者入值，这些人称“南书房行走”。
康熙所挑选的都是当世之名士，如王士祯、查慎行、高士奇、方苞、沈荃、等。入选者除了名气与才华之外，还得接受康熙亲自面试，以判断是否可用。由于汉人读书好，学问高，自然入南书房的占据多数。
招了一批才华横溢的人在身边，康熙就让南书房根据自己的意思起草各类诏令，拟写谕旨，这样南书房得以干预政务。在南书房重要性日益提高的情况下，其工作人员的选择标准开始提高，也更注意保密性，南书房渐渐地成为了皇帝的御用秘书机构。南书房这个地方，除了康熙及工作人员之外，绝无外人可到，极其机密。工作人员也都“慎密恪勤”，注意保密。
总体说来，南书房分散了议政王会议和内阁的权力，而因其形式灵活，依附于皇帝，可控性强，保密性佳等特点，使它备受康熙青睐，也为军机处的成立提供了雏形。
雍正登基之后，培养亲信大臣，打击朋党，整顿吏治，集中皇权，又在思想领域打击异端，争夺舆论阵地，宣传清廷统治的合法性。在此过程中，雍正已开始构思创设一个政治机构，这个政治机构专属于皇帝，由皇帝任命，唯皇帝是从。这个机构效率极高，又具备保密性，但却没有专属府衙，也没有专门官吏。它既能满足皇帝集权的需要，又能高效地处理军政，控制思想，预防朋党。雍正七年，带着这个机构的蓝图，雍正一手创设了影响清国国运，主持清国大政一百八十三年的军机处。
就雍正而言，创设军机处有多重动机，而直接契机则是对准噶尔部的用兵。
有清一代，对于天下大势有着清晰的主线，即：要经略中原，就要联盟蒙古各部；要得到蒙古支持，就要控制住藏传佛教；要控制藏传佛教，则须保持对西藏的影响力。清初，西藏一直处于蒙古和硕特部的控制之下，与清廷关系和睦，彼此相安无事，直到准噶尔人出来争雄。
准噶尔（又称绰罗斯）部本是蒙古四卫拉特（准噶尔、和硕特、杜尔伯特、土尔扈特）的一部，在历史上四卫拉特分化演变，彼此争雄（卫拉特在明代音变称为瓦剌）。至十七世纪，由于内部人口压力，土尔扈特转向伏尔加河流域发展，和硕特部则向青海、西藏发展，并控制了西藏、青海。
到了康熙年间，雄才大略的噶尔丹崛起于草原，并向康熙发出挑战，终于引发了康熙的三次亲征。康熙三次亲征，虽击败噶尔丹，却未能铲除准噶尔部的势力。在噶尔丹侄子策妄阿拉布坦统治下，准噶尔部虎视眈眈，待机而动。对清廷来说，准噶尔乃是最大的威胁。
早在雍正四年，雍正就已经开始准备对准噶尔用兵。雍正汲取康熙朝对准噶尔部多次用兵仍不能奏效的教训，特设军需房，整合六部与各省力量，集中财力人力物力，为军队提供充沛的后勤支持。军需房以允祥、张廷玉、蒋廷锡三人秘密办理，精心策划，使得用兵西北的军需物资皆出自库帑，而不额外从民间征募，“经理二年有余，而各省不知有出师运饷之事。”
到了雍正七年，军需房又演变为军机处，处理军机要务。创设军机处，既是对准噶尔用兵的需要，也是集中权力的需要。军机处创设之后，早先的议政王大臣会议徒具虚名，议政王大臣成为了虚衔，无应办之事，有名而无实，在乾隆年间最终被裁撤。南书房虽仍为翰林入值之所，但已不参与政务，主要负责文词书画。但入南书房行走却一直是清代士人心中的最大荣耀，皇帝也常让亲信大臣入南书房作为奖励。
军机处创设后，在隆宗门内办公。隆宗门是内廷与外朝联系的重要通道，非奏事待旨及宣召，即使王公大臣也不得私入。军机处设在此处，既方便办公，又可以保密。不过此时的条件比较简陋，在隆宗门内军机处只是临时搭建了小板房，天寒地冻时，办公极为辛苦。随着军机处工作的繁忙，开始修建砖房作为值庐。
张廷玉在任时，奠定了军机处的基础，使得军机处成为维系清廷统治的重要支柱，如后人所言，“军机处初设，职制皆廷玉所定。”经张廷玉改革，奏折成为一种正式制度。张廷玉订立规制，凡是臣子奏报一般事务，用疏，由通政司递交，皇帝的回复则由内阁拟旨。奏报重要事务，用折，由奏事处递交，这样奏折就成了正式文书。奏折是直接上奏，省去了中间的流通环节，保密性强。借助奏折制度，皇帝可以直接控制国内一切事务。更重要的是，通过奏折制度，各级官僚彼此监督，可以分散权力，防止结党，有利于强化皇权。
在张廷玉的主持下，廷寄也成为了正式制度。廷寄也称廷寄谕旨，它的特点一是保密，二是高效。军机处建立后，在张廷玉的主持下，军国大事，凡归军机处办的事情，不论大小，均在当日办完，绝不积压。军机大臣当面聆听皇帝指示，草拟文书，形成谕旨，不经内阁，由军机处直接发下。
谕旨由军机处密封，函面上书“办理军机处封寄某处某官开拆”或“传谕某处某官开拆”。军机处用寄信的方式，将廷寄直接送达负责臣子，不经过中间环节，保密性强。密封好的廷寄交给兵部，依据内容的紧急程度决定投递日行里数，书写“马上飞递”的上谕，由各地驿站日行三百里递送，最为紧急的事务，以六百里加急递送。廷寄到达后，须由受命者本人拆阅，不许其他人代拆。阅完谕旨后，受命者要将谕旨到达的时间、谕旨的内容、如何办理，再向皇帝回奏。
“廷寄”制度建立后，内阁被彻底架空。此后，内阁不过是颁发一些象征性的重大政令，如宣战、议和、大赦、巡幸、谒陵、重大案件的处理结果等。通过军机处的“廷寄”、“奏折”制度，皇帝直接而高效地处理着帝国内部的事务。
雍正赏给张廷玉的最大的礼物，则是配享太庙的无上殊荣。太庙是供奉皇室神位的地方，立下大功的功臣，经过皇帝批准，也可以供奉在太庙，这是无上的尊荣，是中国历代帝王给予立下巨功的臣子的最大奖励。雍正八年六月，皇帝下诏命大学士鄂尔泰、张廷玉，因辅佐有功，身后配享太庙。有清一代，臣子得配享太庙者不过二十六人。二十六人中，有二十三人是满人，另有两名蒙古贵族策凌和僧格林沁，张廷玉是配享太庙的唯一汉人。
二军机大臣
军机处的负责人军机大臣，俗称“大军机”，又称“军机处行走”。清代官场上的“行走”，指凡以原官在不设专官的机构兼职、入值或当差，称某处“行走”，由皇帝挑选内阁中的满汉大学士、各部尚书、侍郎等三品以上亲信大臣担任。大学士、尚书、侍郎等，虽然名义上到军机部上班是兼职，但基本上都在军机处办公。各部官员入军机处后，仍然保留在原衙门的职务，一旦离开军机处，则回原衙门继续当差。军机大臣属于任务性质，而非定制官衔，无品阶，也无俸禄。
军机处创立初期，既无专门衙署，也无专门官员，所有官员都从各部调来，作为兼职，是为“有官无吏”。军机处成立以后，内阁仅负责处理一些象征性的国家事务，军机处则成为统治机构的中枢。有清一代，如果内阁首揆不兼任军机大臣，则有宰相之位，而无宰相之权。军机大臣如果不入内阁，则有宰相之权，而无宰相之位。如果二者兼得，方为仕途圆满。
军机处创设后，由雍正亲选满汉大学士、尚书兼任，人数初期并无定额，只有最得皇帝信任，且熟谙政事者方能得任。首任军机大臣三人，分别是怡亲王允祥、大学士张廷玉、大学士蒋廷锡，以允祥为首席军机大臣。军机处初创时，军机大臣不过三人，此后逐渐增多，一般为五人，至后期扩为六七人。军机处中满汉大臣的人数并无明确规定，但在选用军机大臣时，须考虑满汉平衡。
乾隆登基之后，一度将军机处改名为“总理王大臣会议”，并削减军机处权能。不久后他发现，雍正创设的军机处，对于维持统治具有不可替代的作用，遂在乾隆二年十一月二十八日重新恢复军机处，并以鄂尔泰、张廷玉、讷亲、海望、纳延泰、班第六人为军机大臣，办理一切事务。
雍正朝军机处创设之初，以允祥为首席军机大臣，至乾隆一朝，则无亲王入军机处。嘉庆四年，因为擒拿了和珅之后，国务繁忙，军机处缺人，嘉庆就让成亲王永瑆入军机处帮忙。过了不久，嘉庆觉得不妥，亲王辅政，位高权重，容易滋生弊端，遂让成亲王永瑆退出军机处，并规定此后王公不得入军机处，以免专擅。
但在军机处以后的历史上，亲王入军机处的并不罕见，如恭亲王奕訢就长期主持军机处。光绪朝亲王入主军机处的更多，如礼亲王世铎、端郡王载漪、庆亲王奕劻、醇亲王载沣。光绪年间，军机处基本上由亲王控制。之所以违背祖先之制，以亲王入军机处，慈禧在懿旨中解释道：“自垂帘听政以后，处理时局，不能不用亲藩。”慈禧垂帘听政本来就不符合祖先之制，干脆拉着亲王们入军机处，一起叛离祖先之制。
据统计，在军机处存在的一百八十三年（1729-1911年）里，有二十九人担任过首席军机大臣，其中有七个亲王，任职共五十二年；还有十四名是旗人，任职共九十三年；而汉人仅八位，任职共三十八年。
军机大臣的任用，既无任职时间限定，也无选任标准，由皇帝心意而定。由于军机处成为事实上的中枢机构，军机大臣一般必须具备三品以上官衔。但在实际操作中，很多时候一些低品级官员也被越级提拔。
乾隆曾提拔军机章京吴熊光做军机大臣，和珅对此举加以反对，认为吴熊光品级低。不料乾隆立刻将吴熊光提拔为三品衔，让和珅无话可说。嘉庆十六年，军机章京卢荫溥被加四品衔，在军机大臣上学习行走。咸丰年间，军机章京穆荫越级提拔，以五品衔的身份在军机大臣上学习行走，这样，军机处就出现了五品的军机大臣。
军机大臣名义上是共同议事，实际上由首席军机大臣做主，“军机大臣多至六七人，而权实操于领袖，新进者画诺奉行，徒拥虚名也。”
各省发来的奏折，如果皇帝发给军机处商量，则先由首席军机大臣阅览，然后再由他指定某位军机大臣翻阅，未经指定的军机大臣不得观看。军机大臣被召见时，可以各抒己见，一般由首席军机大臣首先发言，其他军机大臣发言时不大会悖逆首席军机大臣的意思。
但在一些时候，有的首席军机大臣明哲保身，懒得说话。如乾隆晚期的首席军机大臣阿桂，与和珅同值军机处。由于和珅权势嚣张，又备受乾隆信任，阿桂每次被召见时就闭目养神，不发一言。和珅实际上成了首席军机大臣，但和珅还得在皇帝面前表现出对阿桂的尊重，对一些重要事务要征求阿桂意见，阿桂则含糊支吾，不知所云。
早期军机大臣被皇帝召见时要跪在地下，天寒地冻，一跪良久，有大臣当场昏厥过去的。到了乾隆时代，为了表示对军机大臣的体贴，在召见军机大臣时赏赐毡垫，名义上叫作“赐坐”，实际上是跪在毡垫上。每日召见时，军机大臣须长跪良久，很是辛苦，所以军机大臣之间传有秘诀，无论奏对何事，都要简明扼要，浅显明白，用几句话说清楚，不劳皇帝再问。
军机大臣要轮流在军机处值宿，以备皇帝随时召见，提供意见。召见一般每日一次或数次，商量各种军政要事。皇帝至圆明园，或秋狝木兰、热河避暑时，除安排个别人留京办事外，其他军机大臣都要随行，随时准备接受皇帝咨询。
自军机处设立后，军国大事概由军机处负责。用兵时，由军机大臣决定战略方针，皇帝批准之后，再以谕旨发往前方。前方将领的请示，经由军机处讨论，奏报皇帝批准后，再发往前方执行。至于用兵时的兵马粮秣，山川地形，人文地理之类，概由军机处主持策划，这也是后世参谋本部的雏形了。
乾隆年间，时常以军机大臣为经略，至前方统领军队作战，在乾隆的十全武功中，如大小金川之战、缅甸之战，都由首席军机大臣至前线指挥作战。这些在前线的军机大臣，如果能获得胜绩，自然能获得绘像入紫光阁的荣耀，如若大败，招来的就是杀身之祸。第一次金川之战中，首席军机大臣讷亲在前线久战无功，被乾隆下令以遏必隆宝刀处死。首席军机大臣傅恒是乾隆的小舅子，备受宠幸，可在缅甸之战中染病不起，久战无功，退兵回国后不久病死。在太平天国起义爆发后，首席军机大臣赛尚阿奉命前往广西镇压，出京时竟号啕大哭，后来失败，被罢职充军。