1996年在土耳其召开的世界人居大会指出：21世纪是城市的世纪，只有城市的成功，才能保证国家的成功。2001年，诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨（J.E.Stiglitz）曾经断言：“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类发展的两大课题。”
一直以来，城市化是推动我国消费结构升级，产业结构优化，经济持续增长的主要动力，城市化的发展关系到我国经济持续稳定健康发展。因此，走什么样的城市化发展道路，对我国经济社会的转型起到十分关键的作用。
自2008年金融海啸以来，全球经济复苏并不明显。在欧洲债务危机不断恶化，美国经济持续低迷的国际环境下，以往拉动我国经济增长的“出口”这架马车失去了动力，我国经济结构和发展方式必须加速转型，产业升级、结构调整和扩大内需成为首要的任务。在此背景下，以往由地方政府主导的粗放型城市化道路无法维系，在中央统筹规划下以区域经济整合和内需市场培育为重点的新型城市化道路正在开启，中国城市化道路正在变轨，即开始从以往的“以物为中心的城市化”走向“以人为中心的城市化”。
新型城市化道路以城镇化为纲领。2012年4月初，李克强在《求是》杂志上撰文强调，“调整经济结构最重要的是扩大内需”，“扩内需的最大潜力在城镇化”。7月13—14日，李克强在湖北考察时又强调，城镇化是内需最大的潜力所在，是经济结构调整的重要依托。中部地区发展的回旋余地很大，对全国经济的带动作用日益凸显。他指出要研究制定全国城镇化发展规划，注重体制机制创新，打破行政区域限制，使各类生产要素自由流动、优化配置。这些观点蕴含了在经济结构转型与产业升级背景下国家对新型城市化道路的探索，其核心便是在中央统筹规划下立足于区域经济整合基础上，构建注重内涵和质量的新型城镇化模式。2012年11月召开的中共十八大明确地提出了“新型城镇化”概念，同年年底的中央经济工作会议则进一步把“加快城镇化建设速度”列为2013年经济工作的六大任务之一。2013年12月12日，中共中央就城镇化举行最高级别全国性专题会议——全国城镇化工作会议，这是中央经济工作会议历史上第一个“会中会”，会议强调“人口城市化”的内涵，将城镇化作为今后各项经济社会工作的重要抓手，凸显了新时期将城市化作为推进民生工程和社会建设战略工具的重要意义。
城市化作为国家建设的战略工具，其道路和模式的选择一直是世界城市化进程中的重要内容。美国学者布赖恩·贝利通过对世界不同国家和地区城市化过程的比较研究，认识到在20世纪快速城市化过程中，“尽管城市化存在很多共性，但是城市化的道路却各不相同”。（贝利，2008）贝利认为这种道路选择的差异，源于不同国家所处的技术水平、社会政治环境、国家意识形态、规划权力的交互作用以及传统文化等因素。这些不同因素相互作用的结果是产生了不同国家和地区城市化的多样化的人类后果。
作为资本主义的后起之秀，美国自建国后便开始了其城市化进程，经过200多年的发展，无论是在推进城市化水平，还是在改善城市治理方面，美国在其漫长的城市化历史实践中积累了丰富的经验。从工业城市化时代城市的崛起，到郊区化时代中心城市的空心化，再到后工业化时代城市的转型和国际大都市的建设，在不同的经济社会发展时期，美国政府在城市发展问题上采取了不同的策略，进行了丰富的实践。
尽管中美两国在政治环境、意识形态、文化传统和技术水平等各方面都有很大差异，城市化模式也表现出不同的特点，但是，从国家建设的角度来看，在一般意义上，任何特定的城市化模式产生、道路的演进，都深刻嵌入到其特定的经济社会，并衍生出一系列复杂的制度后果。美国建国后和新中国成立以来的城市化历程暗含着不同时期的国家建设战略与其城市化策略、城市化发展间的逻辑关系。这些经验规律与机制能够为我国构建新型城镇化的未来道路，提供一定的理论与经验启示。
一、研究问题
无论是从历史还是从现实的角度来看，城市化都是理解一国或地区经济社会发展的重要维度。和西方工业化国家所走过的城市化道路有所不同，中国改革开放以来的城市化发展是在快速工业化、市场化与全球化的背景下实现的。作为经济现代化的结果之一，近三十多年来，中国的城镇化取得了重大发展。数据显示，截止到2012年，中国城镇化率已经超过了50%。尽管相比于发达国家平均70%的比例而言，中国的城市化水平还有一定的差距，但是对于一个有13亿人口的新兴经济体大国而言，中国城市化的发展仍然是一个了不起的成就。
毫无疑问，三十多年城市化发展对于中国经济社会产生了深刻的影响：（一）城市化的进程有效地推动了，诸如人力资本、劳动力、信息、土地、资本等要素在全国范围内的流动，极大地改变了计划体制下要素配置的封闭、分割和低效率状态。城市化的进程为中国三十年来经济增长奇迹的形成提供了重要的保障和支持，尤其是在与工业化的交互影响过程中，极大地改变了中国农村和城市的生产生活状态。（二）城市化进程极大地推动了中国城乡居民的生活与福利水平的提高，极大地改善和提升了老百姓的就业、教育、医疗、体育、娱乐等公共服务的供给水平，城市成为人们过上“美好”生活的现实空间。（三）城市化进程极大地改变了国家、市场、民众对于现代性的认知，并进而深刻地推动了中国经济、政治、社会、文化等领域的巨大变迁。例如，国家或政府在应对经济与社会治理过程中，实现了从计划体制下的全能型、管控型的政府向规制型、服务型政府的转变，提升了国家的治理能力与治理水平；同样，城市化推进的过程，也就是现代市场、现代企业、现代资本不断扩展的过程，城市化不断发展的30年中，中国逐步建立了适应现代经济社会发展需求的社会主义市场经济体制；更重要的是，城市化进程对于个体而言是一次文明化的过程，民众不断接受、了解和认识现代生活中的新现象、新观念、新知识，人们的精神风貌获得了极大的改变。
然而，经过30多年的快速发展之后，人们也似乎发现，城市化并不必然带来人们所期望的理想生活。至少从经验上看，中国目前仍然有近23亿的农民工生活在不能融入的城市社会；城乡差距、贫富差距在日益扩大，基本公共服务与资源没有实现更高水平的均等化的配置，各种体制性与机制性的因素使得中国的城乡之间仍然延续了一种二元化甚至三元化的分割状态；大城市的过度扩张与小城镇和乡村的衰落并存，东中西部地区城市化的水平呈现出较高的分化；“城市病”现象也比较明显，城镇发展与生态、人文环境之间的矛盾日益突出。
所有这些现象都表明，城市的现代化发展与资源、环境、公平、农业等之间的张力越来越凸显，中国的城市化正遭遇前所未有的结构性瓶颈。正如一些观点所表明的，当前中国城市化的发展进入了一个历史转折点的关键时刻，以低成本、强势政府主导为核心特征的中国经济模式和以高消耗、城市要素供给不可持续为核心特征的传统城市化发展模式，积累了巨大的社会风险：劳动力“刘易斯拐点”现象出现；城乡两元化导致农民难以融入城市；城市发展不可持续；社会贫富差距接近警戒线；社会保障不完善引发疑似“中等收入陷阱”初级阶段的现象；以出口和投资为驱动力的衰减共振；地方政府“公司化”并陷入GDP崇拜综合征不能自拔；法治不断给经济发展让路；生态污染危机日趋严重；食品安全危机和公众信任危机爆发；地方“造城运动”和“鬼城”频现。（邵晨钟，2013）在全球性经济危机影响还未消退的情况下，中国的城市化发展正处在一个复杂的十字路口。中国城市化的未来道路应该如何建构和推进，应该实施什么样的城市化策略与方案，推动城市与乡村、工业与农业、环境与资源等多要素之间的协调发展等经济社会发展领域提出的一系列现实问题，都要求我们对城市化发展的模式、道路与策略等进行更深入的理解和反思。
在理论层面上，关于城市化，国内外相关研究似乎更多地归属于发展经济学或城市经济学等领域。一直以来，城市化被认为是经济发展，尤其是市场经济发展的一个副产品（Fox，2012），城市的发展服从于经济与市场的发展进程及状况，资本、土地、技术、劳动力等被理解为城市化发展的决定性要素。但是，这些基于对传统资本主义体制下城市化经验的研究范式和理论框架却不能较好地解释20世纪以来现代城市所遭遇的城市病困境、后发国家所面临的城市化失败等重要问题。比如无法解释20世纪80—90年代，一些撒哈拉以南的非洲国家所表现出来的“没有增长的城市化”（urbanization without growth）现象，也没能对拉美国家“城市化陷阱”等做出令人信服的解释。城市化是社会学研究的经典领域，古典社会学大家们在传统与现代的两分法中粗略论述了欧洲城市社会的兴起；著名的芝加哥学派聚焦于城市社会问题，将城市视作生活的容器，探讨的是美国历史上的工业城市化阶段；而20世纪60年代兴起的新城市社会学，通过引入资本、阶级、空间等概念，在认识上，将城市从生活的容器转换成为斗争的舞台，集中探讨了美国历史上的郊区化和大都市化进程。总体而言，关于城市化的既有研究框架，对于理解影响城市化发展的诸多因素有重要的启示，对于一国或地区构建其城市化方案有一定的借鉴意义。然而，这些研究都无法对理解一国城市化发展提供一种嵌入到特定历史制度背景的具有穿透性的观察视角，没有深入地分析城市化发展与一国或地区特定历史阶段，其经济社会发展中所需要回应的核心和关键问题间的复杂关系，没有深入考察和分析城市化进程中，国家在构建城市化方案时所暗含的策略性、战略性谋划，在理论框架与城市化的历史和现实经验之间呈现出了明显的张力。
因此，本研究试图以中美两国城市化的历史进程为蓝本，对两国的整体城市化进程提供一个（基于历史制度比较分析的）探索性的分析框架，通过对中美两国独特的城市化发展路径及国家策略的梳理和考察，深入分析和揭示影响一国城市化发展的深层历史制度动因，重点从国家的战略目标、方案策略等维度来揭示城市化策略与国家建设及经济社会发展间的复杂关系。
二、文献回顾
“城市化”一词的出现和使用，有着上百年的历史，但不同学科对其定义和内涵的界定或有不同。比如，马克思在《经济学手稿》中指出：“现代的历史是乡村城市化，而不像古代一样，是城市乡村化。”因此，在马克思这里，城市化是与现代性紧密联系的。美国专业刊物《世界城市》则认为：“都市化是一个过程，包括两方面的变化，一是人口从乡村向城市运动，并在都市从事非农业工作；二是乡村生活方式向城市生活方式转变，这包括价值观、态度和行为等方面。第一方面强调人口的密度和经济职能，第二方面强调社会、心理和行为因素。实质上这两方面是互动的。”从中，我们能够发现，城市化的本质涵盖了经济和社会的两个层面。既有文献也表明，大量关于城市化的理论探讨与分析，就主要集中在经济学和社会学领域。
（一）经济学对城市化的理论解释
在经济学领域，主要有两种理论视角对城市化现象进行研究和解释。第一种理论视角来自发展经济学，第二种理论视角来自区域经济学。
1.发展经济学视阈下的城市化
发展经济学将城市化视为人口从乡村向城市流动，农业活动的比重逐渐下降，非农业活动的比重逐步上升的经济结构变动过程，并提出了结构变动理论，以探讨和解释一国经济如何从一个仅能维持生存的、传统的、以农业为主的经济向一个现代的、更为城市化与工业化的经济过渡。结构变动理论应用新古典经济学理论的分析方法，对这一转换过程的发生和发展的分析，形成了两个著名的理论模型：一个是刘易斯的两部门剩余劳动模型，另一个是钱纳里的发展模式经验分析模型。
在两部门剩余劳动模型中，刘易斯把一国经济分为两个部门：传统的农业部门和现代的工业部门。在传统的农业部门内部有为数众多的剩余劳动力，导致农业部门劳动力的边际产品为零。农业部门的劳动力只能得到可以维持生计的“生存工资”。而在现代工业部门，企业家通过雇用工人进行生产并获得利润，然后把利润中的一部分用于储蓄、投资，扩大其生产规模，并获得更多的利润，这些利润中的一部分又被用来储蓄、投资，从而启动一个新的生产规模扩大的过程。在现代工业部门规模的不断扩大过程中，传统农业部门的剩余劳动力被一批一批地转移过来。因此，假设工业部门工人的初始边际产品为MP0，初始工资为W1，传统农业部门工人的生存工资为W0，由于假定农业部门工人的边际产量为零，在剩余劳动力转移完之前，农业部门工人的工资保持W0不变。而其中W1＞W0，这便是诱导农业部门的工人向工业部门转移的原因。工业部门初期的资本存量为K，劳动力存量为L，通过把利润中的一部分用于投资，在第二期中，工人的人均资本占有量上升，即K/L增大，导致工人的边际产品上升，由MP0上升至MP1。在W1不变的条件下，工业部门的就业人数从N0上升到N1，也就是说有N1-N0单位的农业剩余劳动力被转移到了工业部门。在第三期中，资本家再把利润中的一部分用于投资，提高工人的人均资本占有量，提高工人的边际产量，把农业部门的N2-N1单位劳动力转移到工业部门。这个过程反复出现，直到农业部门的剩余劳动力被吸纳完毕为止。这样，随着经济结构的转换，一国便实现了人口的城市化。