在20世纪30年代以来的近半个世纪的时间里，美国国家建设开始朝向建成一个现代福利国家，为美国公民尽可能提供从摇篮到坟墓全方位的福利保障。在这种国家建设背景下，国家对城市发展和建设事业的战略指导方针开始悄然转变——需要遏制市场的过度扩张以保护社会。
罗斯福新政，是国家组织社会对市场的过度侵蚀进行“反抗”的结果。新政对形塑后来的美国产生了两方面的深远影响：一是社会保障体系的建立，这一举措使得福利国家的观念深入人心；二是为了挽救濒于崩溃的经济，新政施展了发展房地产业以拯救银行的策略，这个策略对美国城市化的转向——郊区化的迅速发展，产生了关键作用。自罗斯福新政以后，历届美国总统的施政纲领中，都会谈及城市住房政策、社会保障政策。1953年的州际高速公路计划的出台，加上汽车产业的发展和税收信贷政策的倾斜，这一系列措施加剧了美国的郊区化进程。与此相伴随的是产业转移，就业郊区化，美国中心城区的不断衰败和凋零。而城市空心化的结果则是城市失业率、犯罪率上升，种族隔离十分严重，由此引发了大规模的城市社会运动和动乱。因此，旧城改造，城市更新，民权运动，就业培训，扶贫开发等成为美国20世纪60年代政府城市发展战略中的主要内容。在此过程中，中央政府对以城市为代表的地方建设进行了大规模的财政支出。然而，单纯依靠政府援助的方式解决上述社会问题的成效甚微。20世纪70年代随着石油危机的爆发，美国经济陷入滞胀阶段。国家财政陷入危机，无力担负起规模庞大的社会保障支出，福利国家模式陷入了危机，城市发展的政策方针再度面临转向。
一、社会转型：市场主导城市化的结果及其弊端19世纪末到20世纪初的美国社会，被历史学家称为“大转折的年代”。在这一时期里，美国社会生活的各方面都发生了巨大的变革。“美国人生活中的中心事件是国家从一个巨大的、农业的、乡村的、孤立的、地方的和传统的社会转变为一个工业的、城市的、一体的、全国的和现代的社会。”（Calhom，1996：34）在这种剧烈的变迁中，现代美国涅槃而生。
城市化是一个变传统落后的乡村社会为现代先进的城市社会的社会历史过程。在19世纪下半期，美国的城市因工业化、经济的大发展而获得巨大动力。城市的职能和角色发生转变，并进而推动美国社会的转变，使得美国在人口规模与构成、地域景观、产业结构、价值观念、社会结构、经济特征等方面都发生了深刻的变革。
城市的凝聚力所带来的一个重要变化是人口规模和结构的变化。1790年美国第一次人口普查时，城市人口占全国总人口的81%，到1840年达到108%，1870年达到257%。根据城市化发展的阶段性规律，美国城市化的发展由此进入加速发展阶段。从1870年的257%到1920年的512%，美国实际上只用了50年的时间就基本实现了城市化。与此同时，农业劳动力的人数也在增加，从1870年644万人上升到1910年的1239万人，增加了92%。虽然农业劳动力的绝对数量在增加，但他们在社会总劳动力中所占的比例却在迅速下降，1870年占515%，到1890年下降为406%，1920年仅占256%。（王娟，2001）伴随着人口结构的变动，美国的产业结构也发生了重要变化。1880年，农业仍是美国国民收入的主要来源，到1890年，工业就上升为美国的主导产业。到1900年时，美国工业产值已超过农业产值的3倍，国家的经济重心由乡村转移到城市。产业结构的变革，使人口向城市的集中达到了前所未有的高度。1860年到1910年，美国10万人以上的城市由9座增加为60座，1万至25万人的城市从58个猛增至369个。（王章辉等，1996：58）城市的快速增长，不仅表现在人口数量上，同时也表现为城市面积的不断扩大。1880—1900年间，芝加哥面积扩大了2倍多；布法罗、底特律和密尔沃基的面积扩大了1倍多；圣保罗、明尼阿波利斯和丹佛的面积扩大了3倍多。因此，19世纪末不仅是城市的时代，还是大城市开始形成的时代。这一时期，也出现了很多新城市，19世纪70年代，新产生的城市有276个，到19世纪80年代，就出现409个，到90年代，又增加389个，20世纪头10年中又增加了522个。（Lampard，1980：1030）城市除了在人口、规模上发生巨变外，城市的内部结构也发生变化。美国城市19世纪早期的那种紧凑的布局——居住区与商店、工厂、货栈混杂在一起的格局被打破了。交通的发展，交通工具不断改进，使得人口和企业可以脱离步行城市所划定的范围，由此促使许多城市由原来的中心地区逐渐向外延伸，步行的距离再也不能决定城市的规模。同时，经济的发展和经济结构的变化使城市的经济聚集效益日益增强，不断吸引人口和各种资源向城市聚集。然而，城市人口的过度增长，也造成住房拥挤、环境恶化等不利影响。中上层阶级开始逐渐从市中心区向环境和空气良好的郊区迁移，他们利用便利的交通工具往返于居住地和工作场所。贫困的工人阶级和移民则居住在靠近工厂的区域。不同种族和民族的人分别住在不同的地段，如此一来，城市就被划分成为各种独特的地区：工人阶级居住区、黑人贫民窟、经济繁忙区、郊区。在城市里，为了充分利用有限空间，高层建筑开始出现，许多城市修起了摩天大楼。同时，为解决居住问题，很多大城市建起了经济公寓。但这使得拥挤更加严重，由于其恶劣的生活环境，经济公寓成了19世纪后期社会改革者关注的主要问题之一。
城市的发展带来了经济繁荣，城市开始在国家经济生活中占据主要地位，成为国家经济的中心。城市的触角向广大乡村地区的延伸，也使得美国的乡村社会结构发生了变化：一方面，工业化的发展带来的现代化的农业机器、铁路和储存设备，使得农业和农村在内战后获得了一段发展的繁荣时期。由于交通条件的改善，农产品得以在国家的各个角落开辟市场，甚至连欧洲人也需要美国的小麦和棉花；但另一方面，由于铁路和银行的盘剥、农产品的过低价格以及干旱等原因，农村地区环境日益恶化，农业生产中的机械化也使得农村产生剩余劳动力，由此形成了由农村向城市移民的“推力”。特别是19世纪90年代世界范围内的萧条，给农民带来了沉重的打击，许多农民开始打点行囊，奔向东部的城市寻求工作机会。城市的吸引力，特别是获得报酬较高的工作机会较大，形成了“拉力”，吸引人口向城市集中。
19世纪后半期，美国在改变，美国人对农民的态度也在发生改变。在杰斐逊时代，农民曾经被视为民族的英雄，农业是所有职业中最高尚的。当时大多数美国人认为，生活在农场可以让一个人变得诚实、努力工作和独立。而20世纪初的美国人则认为城市生活更有价值，他们开始拿农民和他们的困难生活与狭小见识开玩笑，称农民为“乡巴佬”。居住在农场的年轻一代感触尤深，于是他们开始向往城市所呈现出来的让人兴奋的各种面貌，并不断离开家乡进入城市。这使他们的父母十分愤怒。父母们认为即便在学校孩子们也被教育要崇拜城市：“一个读了书的孩子开始认为只有城市里，大脑的智力才可以被运用。我们最聪明的孩子想要成为律师、医生或工程师，如果不能上大学，他们无论如何也会离开农场去做他们自己的生意。”（Patrick，1987：497）现在人们谈论到农场，人们谈到的是农场生活的寂寞、贫穷和永无休止的疲惫的劳动。
人口向工业城市的不断聚集，使得城市环境问题日趋严峻，公共设施和服务更是恶化。19世纪末20世纪初，美国既往的工业城市化发展道路的弊端逐渐显现，经济社会问题日益严重，危机逐渐显露。
追溯美国工业城市化的历史进程，我们不难发现，在发展经济时，联邦政府一直奉行自由放任的原则，联邦政府除了不断地制定扶持私人企业发展的政策之外，很少干预经济活动。这使得企业家们相信自身的成功完全是依靠个人的力量而获得的，与政府的管理没有任何关系。公司体制的发展，造就了一大批企业巨头、家族财团和金融寡头。美国大多数的工商业资本家、农场主，甚至公众都普遍认为个人所积累的财富和拥有财产，国家不能限制和干涉，政府只能充当守夜人，保护私有财产不受侵犯。因此，这一时期的工商业领域被大资本家主宰，他们凭借手中握有的资本，随自己的意愿开办企业，进行生产、经营、管理和销售活动，而无须顾忌政府或国家的干预。在这种自由放任经济政策的推动下，美国工业化和城市化基本实现。
随着工业化和城市化的实现，美国开始从自由资本主义走向了集中和垄断。到19世纪末20世纪初，一些巨型企业和托拉斯组织已经在重要的工业部门中占据了垄断地位。据统计，1895年，美国制糖公司控制了全国95%的砂糖生产；1900年，美国烟草公司控制了除雪茄以外其他烟草产品的50%—90%；1906年，美孚石油公司控制了全国91%的石油精炼企业，摩根财团则左右了几乎整个美国的金融市场。（格林沃德，1981：285）伴随着垄断的发展和资本财富的集中，垄断组织开始控制国民经济的命脉。1900年，资本在千万以上的大企业中，有73%实行了联合，1904年美国最大的305个公司合计资本约70亿美元，到1921年，集中到大公司的财产为477亿美元。（陈宝森，1988：684）1919—1927年间，有3000多家公共事业公司被兼并，到了1929年，1%的银行控制了全国银行财力的46%。同时，连锁商店、广告商、肉类加工和烟草等行业都在加速集中，四家肉类公司控制本行业生产的70%，四家烟草公司控制了全国香烟生产的94%。大公司财产集中也日益迅速，1907年的一次调查表明，摩根与洛克菲勒这两个集团控制了全国112个公司的341个董事职位，其总财力高达22245亿美元，超过了密西西比河以西所有州的固定资产总和。据记载，芝加哥的大企业家塞缪尔·因萨尔，同时担任85个公司的董事长，65个主席，11个公司总裁，管理着150个公司和5万名雇员，拥有300多万名固定顾客。另有统计表明，1932年，全国65%的工业被600个公司所控制，1%的人拥有全国59%的财富。（Manchester，1976：218）工业社会尽管创造了比农业社会高得多的社会财富，显示了城市文明的强大活力，但是也存在着严重的弊端与不稳定因素。财富的增长并没给社会带来和谐与平等，财富分配严重不公，导致了一系列的社会问题。社会达尔文主义成为该时代所奉行的信条，在这种理论的指导下，财富成了成功的标志，在富翁们看来，穷人、破产者和广大劳工是懒惰者和失败者，不值得怜悯与救济。甚至连联邦政府也认为个人财富的积累足以为整个国家带来繁荣与富足，政府制定政策公开扶植铁路公司与工业企业，听任他们放手兼并企业和聚集私人财富。美国最高法院就曾经认为，对百万富翁和亿万富翁征收个人所得税是非法的，干预工厂劳动环境与工人的工资收入也是非法的，当劳工为改善劳动条件与提高工资而举行罢工时，政府便派出军警进行武装干涉以恢复秩序。（Ellis，1976：262281）在自由放任的政策理念和社会达尔文主义思潮的影响下，美国社会并没有因为积累了巨大财富而趋于平等和共同富裕，相反，贫富之间的差距在急剧扩大。据估计，在1910年，有70个美国人拥有3500万美元以上的财富，占全国总财富的1/16，36000个最富的家庭收入占美国家庭总收入的42%，等于1200万家庭的收入总和。在整个社会中，广大的劳动阶层却非常贫困，据统计，在1928年，某些地区男工的周工资为18美元，女工为9美元，工时却长达70小时。在纺织厂、果园、甜菜田干活的15岁以下的童工达200万。到1929年，71%的美国家庭的收入低于2500美元，即处在维持温饱的生活最低标准之下。（陈宝森，1988：638）财富与收入差距的扩大必然导致生活差别的扩大，富翁们过着豪华奢侈的生活，如船舶和铁路大王范德比尔特，他从1895年开始，花了2年时间在罗德岛新港修建类似凡尔赛宫的豪华别墅，从世界各地运来各种优质材料，建成的别墅拥有76间厅堂与卧室，需要40个仆人来维持这幢房子的日常管理。与之形成鲜明对比的是很多家庭难以维持温饱，住在城市的贫民窟当中，饥寒交迫。贫富分化、财富分配的不公平和巨大的生活水平差异导致严重的社会问题，对社会稳定形成极大的威胁。