当辽沈、淮海战役胜利结束，平津战役已取得决定性胜利后，美国国家安全委员会又于1949年1月11日提出了对华政策建议书，指出：“1美国的对华目标是，让中国人自己最终发展一个对美国友好的统稳定和独立的中国，以防止由于任何一个外国统治中国而造成对我们国家安全的威胁。
2美国应当认识到，在可预见的将来，在中国看得见的任何一个或几个集团都不大可能建立一个美国能接受的统稳定和独立的中国。
3因此，美国当前的目标应当是，阻止中国成为前苏联力量的附庸。
为实现这一目标，美国应当：（a）制定相应计划并适时作好准备，以便在中国出现机会时，加以利用；同时保持灵活性，避免无可挽回地束缚在一条行动路线或一个派别身上。
（b）在先后次序上，把中国排在另外一些地区之后，这些地区对美国的安全利益更加直接攸关，与美国为之花费的财力更为相称。
1949年2月4日，美国总统杜鲁门正式批准了上述两份建议书，要求国家安全委员会制订具体措施。
2月28日，美国国家安全委员会提出了一份报告称：美国“目前应该：（1）不再援助其他反共力量，除非它能证明即使没有外援也能有效地抗击共产党。
（2）与中国各种成分保持最广泛的联系。
（3）不断加强文化宣传工作，宣传美国对华的‘传统政策’。
（4）在谨慎避免干涉内政的条件下，尽量利用中苏之间的政治、经济磨擦。”根据上述政策，1948年11月12日，杜鲁门拒绝了蒋介石于11月9日向美国政府提出的“迅速给予并增加军事援助”；“发表关于美国政策之坚定声明，支援我国政府从事奋斗之目的”；“尽速派遣一高级军官与本政府共商有关军事援助之具体计划，包括美国军事顾问参加指挥作战”等三条要求。
1949年1月2日，美国政府正式宣布停止训练国民党军队，并召回美国驻华联合军事顾问团团长巴大维。
27日又宣布撤回美国军事顾问团。
3月15日，美国国务院拒绝了参议员帕特·麦卡伦提出的，并得到50余名参议员支持的关于以15亿美元援助国民党政府的提议。
总之，在这一时期，美国政府已认识到，国民党政府的失败已成定局，美国给予再多的援助也将无济于事，因而准备放弃援蒋。
在政策上由“尽力阻止中共在中国取胜”，变为“尽力阻止中国变为苏联的附庸。”但是，美国政府的阶级本性决定他们决不甘心在中国的失败。
他们从来就没有停止过反对中国革命，只是在反对中国革命的策略上有些变化，“已经由单纯地支持国民党的反革命战争转变为两种方式的斗争：第一种，组织国民党残余军事力量和所谓地方势力在长江以南和边远省份继续抵抗人民解放军；第二种，在革命阵营内部组织反对派，极力使革命就此止步；如果再要前进，则应带上温和的色彩，务必不要太多地侵犯帝国主义及其走狗的利益。”1948年11月初，淮海战役开始后，魏德迈曾要民社党的负责人之一的蒋匀田带口信给蒋介石，建议国民党政府在徐州失守后，退保中国东南及台、澎地区，守福州至昆明三角地带，同时尽可能试守四川。
魏德迈并告之，美国海军将固守青岛基地，以支持平津地区的傅作义守军，使之牵制中共军队，延缓其南下，以便国民党政府有时间部署东南地区的防务。
为此，美国政府于10月间增调第36特种舰队至青岛，使美国驻青岛的海军实力达到3艘航空母舰、4艘巡洋舰、13艘驱逐舰，人数增至9700人。
11月，美国又增派海军陆战队到中国。
美国纽约《先驱论坛报》11月17日说：“美国加派一千二百五十名海军陆战队赴华后，将使美国在华海军陆战队总数达到四千八百五十人。
此乃美国海军陆战队现时在外国土地上最大的一个集中力量”。
为了帮助国民党政府保持江南半壁山河，美国政府还打算直接出兵干涉中国内政。
1948年12月10日，美国西太平洋海军舰队总司令白吉尔在上海正式宣布，即将以运输舰载送海军陆战队至沪，声言：“在沪市当局不能控制局势时将用美国人出面维持”，表示美国海军陆战队将借口“美侨生命财产受威胁”而随时“登陆”上海。
1948年12月，经济合作总署署长霍夫曼来华访问前夕，美国政府曾举行对华政策的会商，决定“在华南华中扶植军阀制度”。
霍夫曼来华后，也就此事多次与司徒雷登和蒋介石进行密谈。
为了帮助国民党政府继续抵抗解放军的进攻，美国政府继续援助国民党政府，虽然杜鲁门拒绝了蒋介石和麦卡伦等人继续增加对华援助的要求和提案，但并未完全停止运送“1948年援华法案”剩下的6000万美元的“特别赠款”（即军火）。
1948年11月至12月间，美国运交国民党政府的军火，每周达到400万美元。
1949年1月底，巴大维、魏德迈向美国国务院建议停止向国民党政府运送武器。
2月初，美国国家安全委员会也通过一项提案，请总统向国会建议暂停对国民党援助项下的一切军火供应，但杜鲁门总统否决了上述建议和提案，决定“为了不给反共的中国人泄气，不停运军火，但也不采取催运措施”。
3月15日，美国新任国务卿艾奇逊在杜鲁门的支持下，给康纳利送去一份备忘录，在拒绝麦卡伦关于增加15亿美元援助国民党政府的建议的同时，指出“美国对于它继续承认的中国政府管辖区域，不应突然停止援助。
中国未来的发展包括正在进行中的政治协商的结果在内，却还不能确定。
所以，我们现在考虑请求国会将1948年援华法案的期限予以一定期限的延长。”1949年4月3日，“援华法案”到期，但尚有5400万美元的款项尚未支付。
14日，美国国会通过了国务院要求延长该“法案”的议案，明确表示“国会的新法案授权总统按照他所决定的方式与条件，运用这项经费，对于中国的没有为共产党所控制的区域予以援助。
此外，并且使运用这款项的期限延至1950年2月15日以前”。
美国政府在继续援助国民党政府的同时，加紧进行“换马”活动。
随着国民党政府的军事、政治、经济形势的不断恶化，美国政府认为，蒋介石已不是理想的工具，他们感到蒋介石对于美国在华利益来说已经成事不足败事有余。
为了尽可能地保持美国的在华利益，美国政府准备中途“换马”，以李宗仁取代蒋介石，以便与中国共产党进行“和谈”。
11月15日，美国驻沪总领事致函马歇尔说：“对目前这种绝望的形势，蒋介石要承担责任。
他必须走开。”美国政府也通过各种渠道向中国驻美大使顾维钧透露，美国政府中与对外政策有关的人士认为，蒋介石应让位于别人，只要他在位一天，美国便不会为中国做什么事。
还有人向顾维钧透露，美国政府意属李宗仁，正在让人写李宗仁的履历。
美国国务院也一再传出消息，只要蒋在位，不可能指望美国政府增加援助。
与此同时，美国直接与李宗仁接触，1948年11月下旬，司徒雷登与李宗仁作了一次长谈。
李宗仁表示，蒋介石“继续在位与国家利益是极不利的，也不符合人民的愿望；美国政府的态度对他影响极大。
应该告诉他，美国政府认为，如果他在目前军事上尚未完全失败前离职，为政府和国家的新的非共产党领导人开辟一条途径，那么他就为他的人民做了件大好事。”这个新的领导需要美国毫不含糊的支持。
这样，它就能取得中国西南地区的有力支持，以便把共产党的部队阻遏在长江以北地区。
李宗仁并进一步指出：“如果目前的形势任其发展下去，他将失去任何政治影响”。
到时，“除了回广西老家，他将无所作为”。
随后，司徒雷登向马歇尔建议美国政府“发表一项澄清对华政策的声明”，表示应毫不含糊地支持新的、但非共产党的政权，这样就能在“委员长退出政治舞台时，还能拯救中国的西南地区，至少使之暂时不滑入铁幕之后，或无论如何也要在几乎是不可避免的和共产党的未来谈判中加强他们的地位”。
12月13日，司徒雷登会见张群时明确表示：“曾和我交谈的多数美国人的印象确实是认为：广大中国民众感到蒋委员长是结束战争的主要障碍，应该削除蒋委员长的权位，而中国人民的思想和要求是美国制定政策的主要因素。”12月17日，司徒雷登在与孙科谈话时说：美国处于两难的困境，“我们反对共产主义在全世界蔓延，并急于在中国帮助制止此种蔓延；但另一方面，我们不能通过一个失去本国人民支持的政府来这样做”，“如果劝告总统放弃他的紧急权力，并将更多权力委托给行政院，那对于总统是有好处的，要是这是过于难堪的话，则将权力委托给一个他所信任的而能真正地代表或最少是表达人民的意旨的一小群人。
这并不必牵涉到总统辞职的问题，不过权力的委托应该是完全的与真正的。”12月中旬，霍夫曼来华，除了扶植国民党政府的残余军事力量继续抵抗人民解放军的进攻外，还策动国民党“向人民解放军提出停战议和，因而从胜利者的人民解放军手中夺取主动权，给受创伤的国民党以喘息的机会”。
12月26日出版的美国《外交政策公报》杂志也说：“南京可能组成比较自由主义的政权，从而和共产党谈判和平成立联合政府，这种发展可能平衡共产党的力量，借以防止极端主义的政策，并且保护对我们友好的中国人。”12月30日，美国驻上海总领事卡波特致远东司司长巴特沃思的信中也明确表示，蒋介石“非走开不可”，然后组成一个“体面的、得人心的和生机勃勃的政权”，使其“处于更好的讲和的地位”，以“实现某种较好的和平条件。”1949年1月1日，蒋介石发表了一篇“求和”的“新年文告”后，司徒雷登对中央社记者说：这是他本人“过去所一直亲自努力以求的东西。”美国政府中的一部分人和舆论界，还准备实行“内部破坏”的阴谋，他们设法拉拢一部分与中外反革命势力有联系的自由资产阶级右翼分子，指示他们钻入革命阵营，组织反对中国共产党的“强大有效的反对派”。
1948年12月13日，霍夫曼在上海发表的一项声明中说：“如果自由分子和党派在联合政府中有普遍的代表”，“美国可能援助包括共产党在内的联合政府”。
11月17日，美国《新闻周刊》发表文章说：“由于某种新的反蒋联合政府不久即将在中国形成，国务院刻正寻求与任何蒋被迫下野后可能出现的新政权交朋友的方法。
这种希望更多地集中于那些似乎一定会在任何新政府中显赫起来的军人和自由主义的政治人物身上”。
被公认为时常反映美国国务院政策的纽约《先驱论坛报》更露骨地说：“中共统治中国，反对派必甚多，反共力量可以东山再起”。
12月17日，该报在题为“中国紧张局势的高潮”的评论中说：“美国没有其他道路可资选择，只有让事情自然地发展，直到以形式合宜的政府去换掉共产党政府的机会出现为止。
……美国应当寻找共产党政权中弱点的迹象，准备帮助中国共产主义的敌人。”综上所述，在这一时期，美国政府已认识到国民党政府的垮台已无可挽救，其对中国局势的发展已无能为力，遂准备放弃援助蒋介石政府。
其政策由阻止中国共产党统治中国，调整为“阻止中国成为苏联的附庸”。
另一方面，它又不甘心在中国的失败，希望通过“有限的援助”，继续支持国民党政府抵抗人民解放军的进攻，或与中国共产党进行“和谈”，尽量帮助国民党政府保持江南半壁山河，以保持其侵华利益。
同时，准备在国民党政府失败后，实施从内部破坏的阴谋，支持中国共产党内的“反对派”，反对中国革命。
国民党政府的“和平”攻势在中国人民解放战争即将取得全国胜利，国民党政府行将灭亡的形势下，国民党统治集团在美国驻华大使司徒雷登的支持和策划下，发动了一场“和平”攻势，企图利用和平谈判的手段，达到“划江而治”，以便争取喘息的时间，重整军力，伺机反扑。
1948年12月中旬，蒋介石曾两次找李宗仁，表示准备“即时引退”，希望李宗仁“能顶起这局面来同共产党讲和”。
在遭李宗仁拒绝后，蒋介石又派吴忠信、张群、张治中等人前去劝说。
经再三会谈，李宗仁与张群、张治中、吴忠信等人达成了一项非正式协议：“（一）蒋总统为便于政策的转变，主动下野；（二）李副总统依法代行总统职权，宣布和平主张；（三）和谈由行政院主持；（四）和谈的准备：甲、组织举国一致的内阁，其人选另行研究；乙、运用外交，特别加强对美、英、苏的关系，以期有利于和平的实现；丙、主动争取不满政府与主张和平的政治团体及民主人士，共同为致力和平而努力。”这项非正式协议由吴忠信带回给蒋介石，同时由程思远用长途电话告知桂系另一首领、华中“剿总”总司令白崇禧。
白崇禧当即表示：“蒋下野必须辞职，由李德公正式就任总统，不能用代理名义。
如果名不正，那就什么事都办不了。”他并说，对此必须坚持到底，不能有所让步。
为了抢先打起“和谈”的旗子并进一步逼蒋下台，白崇禧于12月24日和30日连电蒋介石说：“（一）相机将真正谋和诚意转知美国，请美、英、苏出面调处，共同斡旋和平。
（二）由民意机关向双方呼吁和平，恢复和平谈判。
（三）双方军队应在原地停止军事行动，听候和平谈判解决。
并望乘京沪平津尚在吾人掌握之中，迅作对内对外和谈部署，争取时间。”“当今局势，战既不易，和亦困难。
顾念时间迫促，稍纵即逝，鄙意似应迅将谋和诚意，转告友邦，公之国人，使外力支援和平，民众拥护和平。
对方如果接受，借此摆脱困境，创造新机，诚一举而两利也。
总之，无论和战，必须速谋决定，时不我与，恳请趁早英断。”在白崇禧的授意和影响下，国民党湖北省参议会、河南省政府主席张轸、湖南省政府主席兼长沙绥靖公署主任程潜等，也先后致电蒋介石，倡议与中国共产党举行和平谈判，并直接要求蒋介石“毅然下野”，以利国共和平谈判。
在内外交困的情况下，蒋介石不得不在1949年元旦发表要求和谈的《新年文告》，表示：“只要共党一有和平的诚意，能作确切的表示，政府必开诚相见，愿与商讨停止战争，恢复和平的具体方法。”还声称：“和平果能实现，则个人的进退出处，绝不缅怀，而一惟国民的公意是从。”1月4日，蒋介石亲自到李宗仁家，再次要求李宗仁出面与中国共产党进行和谈。
蒋直言不讳地对李说：“徐蚌失败后，匪军立刻就要到江北”，“这样下去不是事！我看我退休，由你顶起这局面，和共产党讲和”。
这样，“共军的进攻可能和缓一下”，“共产党至少不会逼得我们这么紧。”1月8日，蒋介石又派张群约黄绍蛇自南京飞武汉和长沙，与白崇禧、程潜商讨关于蒋引退之事。
同时，当时的行政院长孙科也做出了与中共和谈的姿态，电邀邵力子由上海到南京商谈。
1月4日，邵力子、张治中在南京介寿堂向文化新闻界谈了和谈的有关问题。
监察院也通过宣言，呼吁国共立即停战谋和。
1949年1月5日至14日，中共中央主席毛泽东相继为新华社撰写了《评战犯求和》、《四分五裂的反动派为什么还要空喊“全面和平”》的评论，以及《关于时局的声明》，揭露了蒋介石虚伪的求和声明，提出了与国民党政府进行和平谈判的八项条件。
与此同时，国民党政府于1月8日要求美英法苏四国政府“调停”中国内战的请求，也先后遭到四国政府的拒绝。
在上述形势下，蒋介石被迫于1月21日发表了“引退”文告，称：“中正自元旦发表文告倡导和平以来，全国同声响应，一致拥护。
乃时逾兼旬，战事仍然未止，和平之目的不能达到。
人民之涂炭，曷其有极。
为冀感格共党，解救人民倒悬于万一，爰特依据中华民国宪法第四十九条‘总统因故不能视事时，由副总统代行其职权’之规定，于本月二十一日起，由李副总统代行总统职权。
务望全国军民暨各级政府，共矢精诚，同心一德，翊赞李代总统，一致协力，促成永久和平。”随后，蒋介石由南京回到故乡浙江奉化溪口镇，正式“引退”。
李宗仁代行总统职权后，于22日发表文告称：自今以后，政府工作目标在集中于争取和平之实现。
并表示愿意以毛泽东提出的八项条件为基础进行商谈。
同时，采取了一些“培养国内和平空气”的措施。
他电邀李济深、章伯钧、张东荪等，“共同策进和平运动”，邀请宋庆龄、黄炎培、张澜等赞助和谈。
他下令释放张学良、杨虎城；释放全国政治犯；废止特刑庭；恢复各党派合法地位；取消戒严令；停止特务活动；启封停刊报纸。
将“剿匪总司令部”改名为军政长官公署等。
与此同时，李宗仁积极筹划和谈事宜。
1月23日，他派黄启汉、刘仲华飞往北平，求见中共中央领导人，表示“愿以最大努力促和平之实现，”愿意以中国共产党提出的八项条件作为谈判的基础。
要求中国共产党在军事上停止进攻，及早开始和谈。
29日，黄启汉等由北平回到南京，向李宗仁汇报了与叶剑英等人谈话的内容：中国共产党愿意在八项条件的基础上，与国民党南京政府及其他任何国民党地方政府和军事集团进行和平谈判。
31日，李宗仁在上海召开了内阁会议和各党派联席会议，经再三商谈，决定由颜惠庆、章士钊、江庸、邵力子等4位七旬老人组成“上海，和平代表团”。
2月13日，“上海和平代表团”在黄启汉陪同下，从上海飞往北平，临行前，李宗仁又要黄启汉向叶剑英或中共其他领导人转达他的意见，希望能实现全面和平；倘有局部人反对，再合力以政治军事力量对付之；和谈以毛主席提出的八项原则为基础，但战犯问题之处理，最好留待新政府成立之后；绝不期望以外援进行内战，只要答应进行和谈，可作公开声明；希望能及早派定代表，开始商讨和平方案。
22日，毛泽东等在西柏坡接见了“上海和平代表团”，谈了对和谈的态度。
27日，颜惠庆等人回到南京后，向李宗仁汇报了中国共产党对和谈的态度。
李宗仁再次表示，愿为和谈的实现而努力。
3月24日，国民党政府行政院内阁会议决定组织“南京政府和平商谈代表团”，并指派邵力子、张治中、黄绍蛇、章士钊、李蒸为代表团成员。
28日，又增加刘斐为代表，并决定张治中为首席代表。
蒋介石、李宗仁等人，并非真的愿意以和平的方式实现中国的统一。
蒋介石要李宗仁出面进行“和谈”的目的，是为了达到“划江而治”，以借此机会取得喘息的时间，将残余军队全部撤至长江以南，组织长江防线，阻止人民解放军渡江，并在江南征集新兵，编组第二线兵团，伺机反扑。
蒋经国在《危急存亡之秋》一文中说，他的父亲当年所以决定引退，是因为考虑到下面3个因素：“甲、党政军积重难返，非引退无法彻底整顿与改造；乙、打破半死不活之环境；丙、另起炉灶，重定基础”。
蒋介石在1949年新年文告中提出和谈的条件是：“神圣”的宪法不受侵犯，“民主宪政不因此而破坏，中华民国的国体能够确保，中华民国的法统不致中断，军队有确实的保障。”蒋介石在引退前，曾召集陈立夫、谷正纲、彭昭贤等10余人会商，讨论中共中央毛泽东主席1月14日的声明，决定不拒绝和谈，而以和谈姿态争取3个月时间，在江南练出50万军队。
并决定由蒋介石保持对“和平”运动的统一领导，受领导者概予保护，不受领导者授权国民党特务机关中央调查统计局予以“制裁”。
3月初，张治中、吴忠信去溪口向蒋介石请示和谈问题时提出：“我们希望能够确保长江以南若干省份的完整，由国民党领导，如东北、华北各地由中共领导一样。”蒋介石表示完全同意，并说：“现在是备战求和，仍然以整饬军事为重，不应分心”。
3月30日，国民党中央执监常务委员及中央政治委员会委员在广州举行联席会议，决定停战需在和谈开始前实现；国体不容变更；修改宪法须依法定手续等5条和谈的基本原则。
4月2日，蒋介石命蒋经国对国民党中央党部转达指示：和谈必须先订停战协定；中共何日渡江，则和谈何日停止。