浅析：英国福利国家是如何形成的

文丨孙虎的书房

编辑丨孙虎的书房

“福利国家”的术语使用的非常广泛，但在概念上始终没有一个严谨的定义。

“福利国家”一词最早出现在二战初的英国。

英国大主教坦普尔于1941年首次使用了这个词汇，但没有一个确切的定义。

尼古拉斯·巴尔在《福利国家经济学》中将“福利国家”定义为有政府参与的四大方面活动的简称：现金津贴；卫生保健；教育以及食品、住房待遇和其他一些社会福利服务。

18世纪60年代英国拉开了工业革命的序幕。

工业革命在促进经济发展的同时也促使政府制定相关的社会保障制度。

经过一百多年的发展，英国的社会保障制度日益完善。

第二次世界大战结束之前，虽然英国经济发展缓慢，但在由于当时多种政治思想交织在一起，代表不同利益集团的党派为了争取民众的支持，促成了二战后英国福利国家的建立。

二十世纪初，英国经济由盛转到衰。

从20世纪20年代初起，英国经济发展缓慢，受到三十年代经济危机和第二次世界大战打击而变得更糟。

20世纪30年代英国爆发经济危机，使得政府为医治“英国病”而采取的某些措施失效。

为了缓和国内失业矛盾，英国政府修改了《济贫法》，并增加了相应的救济标准，但在经济危机爆发后，失业率大大提高，政府所提供救济根本无法解决新出现的问题，英国政府也以财政困难为理由减少失业救济金和其他救济费。

第二次世界大战结束后，遗留下大量的经济问题等待解决：陈旧的和遭到破坏的固定资产设备有待更新、重置；战后物价上涨；英国政府在战争中增加了大量的国债和外债。

如何解决战后的大规模失业现象，这些都成为战后英国政府急需解决的问题。

因此，英国为了缓和国内矛盾，恢复经济发展必然要采取不同于战前的政策。

二战前,英国处于一个思想多元化的时代。

社会主义的激进与合作，自由主义的理性与变通和保守主义的守成和滞后共同构成了20世纪初英国三大主要思潮。

尽管它们之间互不联系，但实际上它们的界限并不十分明显，即都认可权利、正义、自由、功利和多元化，它们总能在摩擦斗争中协调共存。

第二次世界大战期间，英国各政党为了争取战争的胜利，暂时放弃了它们之间的分歧，组成联合政府，投入到反法西斯战争中去。

随着第二次世界大战胜利的日益临近，英国社会各界在战后重建中，为使自身利益最大程度的体现，都提出有利于自己一方的政策方案，主要体现在保守党和工党的两党竞选纲领上。

1945年工党发表了《让我们面对未来》的竞选纲领，承诺工党在执政后将推行福利政策，工党所做出的承诺英国大部分民众的所追求的，因此得到的英国选民广泛的支持。

福利国家也是英国工人阶级长期斗争的一个成果。

在20世纪30年代英国经济危机爆发之前，资产阶级总是能寻找到与工人阶级缓解矛盾的手段。

19世纪后期，英国的资产阶级经济学家、改良主义者、工会运动的某些领导人，考虑到国内阶级矛盾的尖锐化和社会主义思想的传播，于是主张利用资产阶级国家结构，采用温和、渐进的方式，进行收入再分配。

资产阶级所采取的措施能够缓解工人阶级和资产阶级之间矛盾的激化，这说明英国经济和社会方面的问题还没有充分暴露出来。

在30年代经济危机和第二次世界大战的严重打击下，在二战结束时，英国国内要求国家保证充分就业和社会福利呼声越来越高涨，英国政府才把福利国家当作施政的目标，英国才以福利国家的面貌出现在资本主义世界。

如果政府不解决民众迫切要的社会保障和充分就业，政治上的动荡和经济上的萧条也许还会重现。

福利国家的思想来源是凯恩斯的宏观经济理论，其中，充分就业是其理论的核心主题。

凯恩斯理论及其思想为英国福利政策的出台、福利国家的形象的建立奠定了基础，《贝弗里奇报告》的颁布是构建福利国家的蓝图。

二十世纪初，凯恩斯学说得到的广泛的传播与宣传，逐步形成了凯恩斯学派。该学派所倡导的国家干预成为英国福利国家建立的理论基础。

在《贝弗里奇报告》中的部分内容体现了凯恩斯学派的社会福利主张，该报告的颁布意味着福利国家的形成，也成为第二次世界大战后的英国乃至整个西方社会保障制度发展的重要历史性文件。

凯恩斯，英国著名经济学家。

他于1936年发表《就业、利息和货币通论》一书，该书的出版标志着凯恩斯主义已经发展成为一个较完整的理论体系，逐步形成以其理论为基础的学派——凯恩斯学派。

凯恩斯学派在社会领域的主张可归纳为两点：一是政府应保障公民充分就业的权利；二是提倡国家干预，但应限定在一定范围内。

其中，凯恩斯宏观经济学理论体系的核心内容就是保障公民充分就业。

凯恩斯学派主张国家应当给予非志愿失业的公民充分就业机会，他们认为在社会上的就业量不可能是完全饱和的，只可能是处在一种相对饱和。

凯恩斯认为社会就业不足的原因并不在于自愿性失业，即懒惰造成的失业，而是由社会有效需求不足造成的，因为有效需求不足，就业水平就没有达到充分就业的水准，常常阻碍生产。

由此可知，在社会上出现就业困难的主要原因是社会需求量和新投资量的不足，国家应该采取积极的措施提供更多的就业机会。

在这种情况下国家应采取积极措施来扩大内需，降低贷款利息率，增强投资信心，这就可以避免资本主义经济的衰落，提高就业率，但是政府不能把国家干预无限制的放大，它应有一定限度。

凯恩斯认为国家干预的主要目的是为了保证资本主义经济更好的发展，而不是推翻资本主义制度。

他说：“我所追求的是改善资本主义的社会机器，而不是推翻它。”

凯恩斯认为，自由竞争的市场经济可能导致经济危机的爆发，因此，传统的自由放任经济模式已经不再适应时代发展的需要。

政府要想对经济和社会生活实施有效的干预，就必须应采取积极的措施，建立有效的社会福利保障机制。

凯恩斯的“反危机”政策主张以国家干预来调节经济，大力发展国家垄断经济为前提。

政府应当实施赤字财政，扩大借债支出，大力兴办公共工程。

还应有意识地制造通货膨胀以扩大货币的供应量，降低工人的实际工资来刺激投资需求，这些措施都是有助于社会有效需求的增加。

对于凯恩斯的理论，美国经济学家赖特曾经说过：“我们可以驳斥凯恩斯提出的个别命题，但是我们推翻他的整个体系，那我们便会错过挽救资本主义的最后机会。”

凯恩斯的国家干预理论符合政府的执政需求，也为大多数西方经济学家所接受，成为西方资本主义国家实施国家干预政策的理论基础，也为福利政策的出台提供了依据。

贝弗里奇，英国著名经济学家，《贝弗里奇报告》的起草者。

他毕生致力于消除贫困保障充分就业和英国社会保障制度的建立与发展。

贝弗里奇的社会保障理论和主张与他的社会思想是分不开的。

他认为社会制度与经济制度是分不开的，二者是相互促进的发展的。

因此，社会问题的出现并不是经济财富的不足，而是没有合理有效的分配社会财富。

要想解决分配问题必须依靠国家干预和市场调节来共同完成，而仅依靠某一个是不可能解决的。

贝弗里奇认为国家应该在规定和控制民众的生活方面发挥积极地作用，但是必须要有限度，不能损害经济发展和个人的责任意识的培养。

他认为国家应当建立缴费养老金制度，既可以将老年问题作为一个单独的社会问题加以处理，还能废除针对老年人的一系列的特殊性的福利。

对于失业问题，贝弗里奇认为解决失业最好的方法是建立职业介绍所和失业保险制度。

贝弗里奇指出：“劳动介绍所制度的目的不是提倡劳动力简单的流动，而是有组织的合理流动”

“劳动介绍所只要与直接的贫困救济发生任何联系就不能顺利实施，作为工业组织的工具，它们需要工业性的管理，中央监督管理机构应是贸易部的，地方管理事务可以交给代表雇工和雇主双方利益的一个团体，这一团体或直接在贸易部监督下工作，或在地方政府机构监督下工作，劳动介绍所制度应该是被认可的、工业化的以及全国化的制度。”

政府还可以通过对职业介绍所加强对失业人员的管理，及时调整劳动力供需要求，而且还能把懒惰者和真正愿意工作的人区分开来，他建议对那些懒惰者收取高额的保险费用，以迫使他们改变。

三、福利政策的出台及其内容

1941年，英国政府为了对现行社会保险制度和相关服务的实际状况有更深入的了解，决定由贝弗里奇组建一个相关的调查委员会，该调查委员会也因此被称为“贝弗里奇委员会”。

在《贝弗里奇报告》发表之前，贝弗里奇委员会一共召集了44次会议。

1942年该委员会根据调查结果向英国国会提交了著名的《关于社会保险制度与相关服务的报告》，即《贝弗里奇报告》。

该报告的内容由于受到凯恩斯思想的影响，其基本主张体现了国家干预这一思想，即应由国家建立一套综合性的保障制度，为每一个社会成员提供最基本的社会保障。

《贝弗里奇报告》认为英国战后重建最主要的任务是解决贫困、疾病、无知、肮脏和懒惰五大社会问题。

为了解决这些社会问题，政府制定相关的社会政策，如，实施全面的社会保险以对付贫困；实行国民医疗计划以解决疾病；提高教育水平以应对物质。

《贝弗里奇报告》主要由国民保险和国民救助构成，是整个社会福利制度基础。

贝弗里奇提出了以下几方面的政策意见以确保社会保障体系的发挥功能。

首先，保障民众的充分就业。

贝弗里奇指出“一个令人满意的社会保险计划，应当能够维持就业和大规模的失业”。

对于那些已经失去工作的人，《贝弗里奇报告》中提到“对所有失去生计的人员，无论其所从事的工作是否有报酬，都为他们提供培训保险金，以帮助他们顺利转向新的职业”。

其次，全面的医疗保障。

《贝弗里奇报告》指出为了“使社会所有成员都能回复工作能力”。

政府应当为每个公民提供广泛的医疗服务，无论患者需要什么样的医疗，需要什么形式的医疗；政府还应为病残人士提供必要的康复治疗，以最大限度的恢复其上班挣钱的能力，康复治疗惠及所有残疾人。

接受医疗服务的人只需缴纳相关的保险费用，不需再付费，而且还能得到与培训保险待遇相同的现金补贴，也包括所需的交通和食宿补贴。

最后，子女津贴。

这是针对多子女的津贴，直接为被抚养子女提供生活费，生活费补贴发给抚养该子女的成人。

《贝弗里奇报告》中阐述了社会保障的基本范畴，确定了保障范围，明确社会保障的目的。

该报告的社会保障内容涉及到失业、医疗、养老、教育、子女抚养等民众社会生活的各个方面。

这份报告的内容表明社会保障制度应是对民众生活水平最低标准的保障，并有助于劳动者实现自助。

该报告中阐述了社会保障基本方式主要分为社会保险、国民救济和志愿保险三种。

其中，社会保险是这三种保障方式中最重要的一种，社会保险制度应该包括六个基本原则，即社会保险津贴统一标准原则、社会保险缴费统一标准原则、统一管理原则、社会保险津贴发放的时间与数量应该合理的原则、综合性原则以及分类原则。

《贝弗里奇报告》为战后英国的社会保障制度绘制了一幅蓝图。

然而《贝弗里奇报告》与贝弗里奇本人的思想和福利国家的具体内容还是存在差别的。

福利国家在建立时接受了《贝弗里奇报告》中的费用共担的原则，然而在以后几十年发展中却因过分强调国家责任，社会福利的大部分费用依靠政府财政支出。

《贝弗里奇报告》在相当程度体现了凯恩斯主义的政治经济理念，强化了政府的行政管理的功能。

英国福利国家建成表明《贝弗里奇报告》已由理论变成现实，在之后的几十年里，人们对福利制度争论也多是关于具体政策实施，而不是提出新的原则。