20世纪初开始的农村家庭生产承包责任制的发展导致农业劳动力过剩，人地矛盾突出。同时，城市经济体制改革，促进了城市企业劳动用工制度的市场化，城市劳动力结构变化为许多非城市户口的劳动力提供了就业机会。农村经济发展对劳动力转移的推力和城市经济发展对劳动力转移的拉力促成了政府劳动力转移制度的供给。1984年，政府准许农民进入城镇务工经商，这是农村劳动力转移制度变革的一个起点，打破了30年限制我国城乡劳动力转移的就业管理制度，之后农村劳动力转移进入一个高速增长的时期，1984～1988年全国共受理500万农民自理口粮进城落户。这一时期的制度创新表面上是由政府供给的制度，实质上则是在制度需求者的努力推动下产生的。
当意识形态摩擦成本逐渐消失后，制度创新主要受到经济利益摩擦成本的限制。正是由于微观个体经济利益摩擦成本支付能力的不同，我国不同地区农村劳动力转移表现出了不同的特征。东部地区优越的资源禀赋和国家发展制度的倾斜为农民从事非农就业提供了丰富的机会，微观个体的有足够的支付能力自发创造各种新的劳动力转移制度；农村劳动力转移带来了农民收入提高，也不断提高了他们的成本支付能力，于是需求诱致性制度变迁与劳动力转移之间形成了一种良性循环。
而中西部地区，特别是西部贫困农村地区，经济水平相对落后，非农就业机会少，劳动力主要向东部地区转移。由于受到支付能力限制，劳动力转移所产生的积极效果并不明显。虽然每年中西部地区大量劳动力外出。但是受外出成本和就业结构的影响，农民收入提高效果不如东部地区。从农村非农产业的发展水平以及农村劳动力向非农产业转移机会来看，形成一个从西部到中部再到东部的阶梯，相应的，劳动力转移成本从中部和西部向东部地区递增，从而表现出劳动力转移的梯级性。
非农就业机会及农业、非农业劳动报酬的差异带来了我国东部和中西部收入差距的不断加剧，促使政府积极采取各种措施鼓励中西部地区劳动力向非农产业转移，形成供给主导型制度变迁
8.3.4 制度调整与制度均衡
Shultz（1968）指出，"人的经济价值的提高产生了对制度的新的需求，一些政治和法律制度就是用来满足这些需求的，他们是为适应新的需求所进行的滞后调整，而这些滞后正是一些社会问题的关键之所在。"大规模的劳动力转移，带来了交通运输、社会治安和劳动力市场管理等社会问题。1992年后，我国政府开始实施以就业证（卡）管理为中心的农村劳动力跨地区转移的就业制度，并对小城镇的户籍管理制度进行了改革。通过后续的制度调整减少制度变迁的损失。
制度变迁是"帕累托改变"，虽然社会总效用提高，但推动力和阻力同时存在。不同利益主体的收益和损失同时存在。1998年开始，城市下岗职工的增加，实施再就业工程成为各级政府的重要任务。在这种背景下，虽然国家仍继续强调要根据城市及发达地区的需要，合理引导农村劳动力进城务工，但是这种强制性制度并不"强制"，部分地方政府"修正"了上级的意愿制度供给，对制度规则做出了符合各自利益的调整，使制度更适合自己的效用最大化。部分省市出台了各种限制农村劳动力进城及外来劳动力务工的规定和政策。产生了地方政府实际制度供给与中央政府意愿制度供给的差异，甚至意愿供给难以变成实际供给。
一种有效的制度安排，是多重博弈的过程，即制度的均衡并不是稳定的均衡，而是一种具有一定灵活性的均衡。经济学很容易证明：评价效率的唯一指标是同意的一致性。至少一方不同意的交易比双方都同意的交易所产生的总效率要低。政府作为制度的供给方总是在不断平衡效率和稳定二者之间的关系，努力维持制度均衡。为进一步调整并稳定劳动力转移制度，从2000年下半年开始，我国政府关于农村劳动力转移的制度发生了一些积极的变化。一方面取消对农民进城就业的各种不合理限制，逐步实现城乡劳动力市场一体化，赋予城乡统筹就业新的具体含义；另一方面积极推进配套改革，如就业、保障、户籍、教育、住房、小城镇建设等。为劳动力转移制定了相对公平和稳定的制度环境。
8.4 政策建议
8.4.1农村剩余劳动力转移的制度基础：渐进式的户籍制度改革
在我国的人口迁移中，长距离迁移占相当的比例。根据2000年Rozelle等对随机抽取的6省60个村1199个代表性农户进行的调查及其推定表明，农村非农就业从1981年的4千万增加到1995年的1.5亿，而到2000年进一步上升到2亿以上（非农就业参与率从31%～34％增加到43％）。根据该调查提供的分析，在1990年，大约有不到30％的农村人口出省打工，而到2000年，这个比例增加到40％。因此，在所有影响农村剩余劳动力转移的制度中，户籍制度是最为根本的制度，"户口"是拦在农村劳动力面前的一道门槛。现有的城市户籍管理制度，是农村转移劳动力所面临的劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面的差别与歧视的制度基础，也是改革过程中迄今为止变化最小和最为缓慢的社会经济制度之一。
户籍制度对农村劳动力转移的影响十分直接和显著。农村劳动力能否从农村出来，能否进入城市非农产业工作，能进入哪些城市和哪些非农产业（或企业或工种）工作，能以何种权利状态进入工作等，都与劳动就业制度有关。改革开放前，中国的劳动就业制度限制甚至禁止农村劳动力到城镇非农产业就业。改革开放以来，劳动就业制度及有关政策逐步解除了农村劳动力到城镇非农产业就业的许多限制。但到目前为止，农村劳动力仍然不能像城镇劳动力一样可以自由选择自己愿意且可以胜任的工作，劳动就业制度改革的任务仍十分艰巨。
随着劳动力转移这一经济活动的演进，户籍制度变迁成为农村转移劳动力的内生需求，在这种需求的压力下，政府不断尝试对户籍制度的改革，放开对劳动力转移的限制。由此我国户籍制度经历了一个缓慢而长期的变迁过程。这个过程是需求和供给两种力量不断博弈的结果，也是制度"非均衡-均衡-非均衡"的演变结果。
因此，我们认为户籍制度改革也是制度供需双方力量博弈的结果。改革不可以一蹴而就，应与城乡经济发展及相应的其他配套政策的改革相适应。否则，如果农村剩余劳动力大规模流入城市，也会造成城市经济的混乱。渐进式的户籍制度改革，是将农村转移劳动力逐渐引入市场的一种方式。事实上，并不是一放开户籍制度就能解决劳动力自由流动的问题。因我国农村劳动力长期禁锢在其赖以生存的土地上，他们与土地之间有着密不可分的联系。户籍制度放开只是给了他们自由选择职业和自由配置资源的权利，但是农村劳动力要有能力很好地去使用这种权利还有一个与市场机制适应的过程；另一方面，在我国特定的制度背景下，与户籍制度相联系的还有土地制度、社会保障制度等一系列影响农村剩余劳动力转移的制度。只有解决好土地和农民的关系，解决好城市中为转移劳动力的社会保障体制、子女就学和住房安排机制，构成一个福利体系，才能解决好农村转移劳动力的后顾之忧。否则，高昂的转移成本仍然无法消除城乡劳动力在同一劳动力市场上的初始差异。
渐进式的户籍制度改革，就是政府通过建立基本的户籍放开流程，在一个时期内（比如5年）以一系列的福利体系为条件，给予农村劳动力自由配置资源的权利。这样，具有一定收入水平和发展潜力的劳动力就会愿意放弃土地（政府可以购买这部分土地再分配或补贴给未转移劳动力）转移到城市并在城市定居下来。到了一个新的时期，当脱离土地的转移劳动力能够基本适应市场竞争后，政府再进一步放开户籍制度并配给相应的福利体系，这样 得农村劳动力有了更大的配置资源的权利，其进入城市的转移成本进一步减小。于是，一部分劳动力就可以再一次进入非农业。这种渐进式的户籍制度改革，是在充分利用目前既有制度的基础上通过一系列政策来实现渐进的效率改进和社会公平。从博弈论的角度来看，上述措施的本质是利用户口制度这个"杠杆"，通过农民完全自愿选择的机制来显示具有很大异质性的农民群体（特别是转移劳动力）的私人信息，并推动其采取有利于自身福利改进的行动。显然，它将使得那些已经或希望转移、具有一定人力资本、并对自己在城市生活的未来具有相当信心的农村劳动力能够完全城市化，而这些人正好是我国城市化进程中需要首先吸纳的对象（陶然、徐志刚，2004）。
8.4.2 农村剩余劳动力转移的突破口：人力资本的提高
Glaser et al.（2004）在最新的Working Paper中指出，那些用于度量制度的指标中，相当部分是制度运作和经济发展的结果而非制度本身，所以制度-经济表现之间的因果关系并没有那么简单。从实证检验看，人力资本似乎是比制度更基本的经济增长源泉，而人力资本提升往往来自于特定国家采取的有利政策。那些贫困的国家、即使是缺乏专制体制，也可以通过寻求好的政策来摆脱贫困，一旦经济发展了，社会对良好制度的需求增加，制度改进就成为可能。在前面的各章节中，我们反复提到了人力资本状况对农村转移劳动力就业结构的制约。因此，人力资本投资是解决问题的关键。在农村劳动力进行人力资本投资过程中，应以农村劳动力的自我投资为主，同时，各级政府对教育事业的投入也是必不可少的。但是，这种投资必须具有针对性。
首先，应加大对基础教育的投资。人力资本水平是影响我国农村剩余劳动力非农就业的一个重要因素，而现阶段从公共教育支出与国民生产总值之比这一指标的情况来看，中国不仅低于欧美等发达国家，而且低于大多数发展中国家。世界上大多数国家的公共教育经费开支占国民生产总值的比重都为5％左右，而中国教育支出占国民生产总值的比重不到世界平均水平的一半。根据世界各国义务教育普及的成功经验及中国的实际情况，应该加大政府对基础教育的投入力度，尤其是要提高对农村教育的投资强度。
其次，重点扶持职业技术教育。农村劳动力转移到城市，必须实现技术上的转型，要学会非农就业的各种知识，因此，劳动力所在地政府应积极扶持职业技术教育。而在具体实施过程中，政府应有意识的对职业技术教育的方向进行引导，应按照城市非农产业对农村劳动力的技术要求有针对性地进行。通过建立各种类型的农民职业技术学校，对非农就业农民进行岗前培训。同时，城市中各非农企业内部也要抽取一定资金对上岗的农民进行业务技能培训，使之熟悉本行业的相关知识，更好发挥农民工的潜能，提高其非农就业的生产效率。
最后，积极推广农业技术知识。农户职能分工后，未转移劳动力承担了农业生产的责任。因此，对于这部分劳动力而言，如何掌握农业生产技能是其提高农业生产率的关键。各地方政府应组织各种技术人员积极推广农业科技知识，对农业劳动力进行农技知识培训、农业机器操作指导等，提高农业劳动力的生产技能。以减少劳动力转移对家庭农业生产造成的影响（主要表现为劳动力数量的减少对农业生产的影响）。
8.4.3 农村剩余劳动力的就地转移：因地制宜的实施农村城市
化战略根据学术界的划分，农业剩余劳动力区域转移可以分为吸纳-内转型（在原居住地进行产业转移）、外推-转出型（转出量大于转入量的异地转移）和推拉一综合型（就地和异地转移并重）三种模式，后一种模式是前面两种方式的结合。在我国城市化发展的过程中，劳动力转移在方向上表现出了由农村转向城市，由中西部转向东部的特点，即异地转移占很大的比重。笔者认为可以引导劳动力发展新的转移渠道，实施多路径转移的方式，就地转移就不失为一种好的选择。就地转移是劳动力转移的一种形式，这种形式在促进农村城市化和弥补异地转移不足的问题上具有一定的优势。就地转移和异地转移可在不同侧面促进农村的城市化进程，就地转移是异地转移的一种辅助形式。
（1）就地转移有利于农村城市化的推进