一、绥远与“绥远方式”
绥远是当时华北的一个省，就是今天内蒙古自治区的西部。那里是傅作义当年据以起家的地方，他在1930年中原大战之后即移驻绥远，1946年才率部东去，这16年间，虽然也曾东征西走，但绥远一直是他的根据地，是他的“老家”。那里有他的军队、他的部属，有与他多年共同相处的人民群众。
1946年10月占领了张家口之后，傅作义被国民党的反动舆论吹捧为“中兴功臣”，到南京参加了伪“国民大会”。11月，就任张垣绥靖公署主任兼察哈尔省主席。12月，出任华北“剿总”总司令。他把他当了多年的绥远省主席的职务，交给了他最信任的董其武。同时还让董其武兼任绥远保安司令和华北“剿总”归绥指挥所主任，把绥远的大权全部交给了董其武。归绥就是今天的呼和浩特，当时的绥远省省会。
傅作义所以会把绥远的军政大权都交给董其武，这不是偶然的，因为董其武多年来一直是傅作义手下的第一员大将。
董其武是山西河间人，1919年入太原学兵团，1924年加入国民军第二军，1927年转入第四军，参加了北伐，以后任陆军二十八师上校团长。用董其武自己的话说：“我早年因仰慕傅作义先生，毅然脱离原部队，从上海奔向天津，投效于他的门下。我先后担任天津警备司令部参谋处上尉、少校参谋，后到部队历任团长、旅长、师长、军长，直至绥远省政府主席兼华北总部驻绥部队归绥指挥所主任。到1949年9月19日绥远起义止，我在傅先生领导下任事20余年。”董其武在1940年就担任了傅作义的第一嫡系三十五军的军长，所以他是世所公认的傅作义手下的第一员大将。
这时，在绥远还有一员傅作义的大将，就是曾经跟随傅作义30多年，在张家口战败之后逃到绥远的孙兰峰。抗日战争前夕，傅作义在绥远的部队主力是由他自己任军长的三十五军，三十五军只有两个旅，这两个旅的旅长就是董其武和孙兰峰。1939年，三十五军扩编为三个师，董其武和孙兰峰仍然分任师长。当傅作义不再兼任三十五军的军长之后，第一个接任者就是董其武。而孙兰峰则任另一个军即暂编三军的军长。解放战争开始后，董其武接任了傅作义当了多年的绥远省主席，而孙兰峰则出任傅作义手下唯一的一个兵团，即十一兵团司令。
这时绥远的驻军，总数共有将近8.7万人。有8个步兵师、1个独立旅、4个骑兵旅、3个保安旅。番号众多，成分不一，政治态度各异。倾向于国民党的是由刘万春任军长的第一一一军，董其武的主力是张世珍任师长的独立第七师。在所有部队中，战斗力最强的也是独立第七师，是董其武的王牌。
早在1948年9月至11月，华北军区第三兵团为了配合东北的辽沈战役，有力地牵制敌人，发动了察绥战役，就已经解放了绥远东部的丰镇、集宁、隆盛庄，归绥南部的凉城、和林、清水河、托县，归绥北部的武川，归绥以西的萨拉齐。人民解放军已经从东、南、北三方面进逼归绥，而且距离已经不远了。1949年初，人民解放军打算进攻归绥，前锋已到旗下营，归绥以东30公里的地区都已经完全解放。这时，中央军委考虑到我华北的主力必须集中用到解放太原、大同，并准备西进甘肃和宁夏，而绥远的问题可以留在以后用和平方法解决，故而于2月12日电示晋绥分局书记李井泉和晋绥军区的八纵（1949年3月改称西北野战军第八军），停止进攻归绥。电报说：
目前董其武、邓宝珊在绥远的部队及其他人员尚有四五万人，用改编方法彻底改造并在绥远全境建立人民政府，须在我军占领兰州、宁夏，以兵力由宁夏进占五原之后。目前应让董照原样存在，彼此互不侵犯。平绥路许其通行，商业许其流通。董部番号不要改变，我亦不派人去做政治工作。如能用谈判方法要董部退入后套让出归包归我（按：后套即指河套，归包指归绥和包头），以利铁路运输则为最好。董、邓给养不足，可考虑予以补给，或者包头属彼，归绥属我，中部划一条线境。但如傅、邓以部队地盘太小给养无着为由，要求保存归绥，我方也可暂时让步。此事已与罗荣桓同志面谈，请林、罗按此方针与傅、邓谈判。在解决鄂友三匪部（按：指原来傅作义部下的鄂友三的骑兵十二旅，这时在蒋介石派来的特务分子的欺骗和煽动下，一直在和我军对立）后，我方部队即不要再向彼方进击，如董其武自己让出归绥，则可占归绥，否则暂在归绥、卓资山间划一界线，互不侵犯。
由此可见，解决绥远问题的“绥远方式”这时就已经相当明确。根据中央的指示，我晋绥军区部队立即停止了对归绥的进攻，并从旗下营后撤30公里，到卓资山一线进行整训，以减轻董其武的压力并拉住董军不致西逃。同时在部队和群众中进行与董其武部建立统一战线的教育，允许双方通商和民间来往，并对董其武部队的称呼从敌军改为友军。也正是根据中央的这一指示，邓宝珊在与林彪、罗荣桓、聂荣臻进行关于北平问题的谈判时，聂荣臻才会向邓宝珊明确表示：关于绥远问题，“毛主席对此问题的指示是，将采用一种更和缓的方式解决”。
正是由于中央军委的上述决策，绥远目前的局势较为平静。现在还在董其武管辖之下的绥远，主要是绥远的西部，也是绥远的主要地区，即人们常说的河套地区。
当北平进行和平谈判时，董其武对有关情况基本上是知道的。他的态度是看傅作义最后怎么样，傅作义怎么走，他就怎么走。1月21日，董其武从广播中听到了北平和平解放的消息，就要求傅作义派飞机到归绥来接他到北平，以便了解更具体的情况。第二天，董其武就到了北平。傅作义详细向董其武谈了当时的情况，并劝告说：“现在局势的转变，是大势所趋，人心所向，是历史的发展，是人民的要求，是任何力量也扭转不了的。我们要跟上历史的潮流，走人民的道路。”但是，因为绥远地处边区，又是少数民族地区，国民党的势力也不小，情况比较复杂，绥远的路到底该如何走，董其武心中无数。傅作义对董说：绥远问题如何解决，等他去见了毛泽东之后再说。
傅作义在西柏坡与毛泽东、周恩来等谈话时，毛泽东主动提出了绥远问题。傅作义建议还是和北平一样，进行和平解放。毛泽东说：完全像北平这样还不够，还要更宽松一些，更主动、更积极一些，是一种新的方式，就叫“绥远方式”。先放一下，等待他们起义。绥远的军队嘛，还编两个军。我们和董其武将军先划个和平线，我们不打过去，他也不打过来，等待董将军先做好内部工作。另外设个联络处，加强联络，还要把铁路连通，把邮政开通，把贸易搞起来，这样对老百姓有好处嘛！至于起义时间，董其武将军觉得什么时候适宜，就什么时候起义。
毛泽东和中共中央所以要采取这种“绥远方式”来解决绥远问题，从当时战争情况看来，有为了集中兵力用于主要方面的考虑，但更重要的是想再创造一种较之解决北平问题更为和缓而宽松的方式：既不用大军包围、兵临城下，也不用最后通牒、限期解决。这种方式对于今后在解放全中国的过程中，用来和平解决一些敌方力量不大，我方有绝对把握的地区，有一定的借鉴意义。
不久，毛泽东在中共七届二中全会上的报告中。对于不久前所采取的“北平方式”和即将要采取的“绥远方式”有了更为明确的阐述：
按照北平方式解决问题的可能性是增加了，这就是迫使敌军用和平方法，迅速地彻底地按照人民解放军的制度改编为人民解放军。用这种方法解决问题，对于反革命遗迹的迅速扫除和反革命政治影响的迅速肃清，比较用战争方法解决问题是要差一些的。但是，这种方法是在敌军主力被消灭以后必然要出现的，是不可避免的；同时也是于我军于人民有利的，即是可以避免伤亡和破坏。因此，各野战军领导同志都应当注意和学会这样一种斗争方式。这是一种斗争方式，是一种不流血的斗争方式，并不是不用斗争可以解决问题的。绥远方式，是有意地保存一部分国民党军队，让它原封不动，或者大体不动，就是说向这部分军队作暂时的让步，以利于争取这部分军队在政治上站在我们方面，或者保持中立，以便我们集中力量首先解决国民党残余力量中的主要部分，在一个相当长的时间之后（例如在几个月、半年，或者一年之后）再去按照人民解放军制度将这部分军队改编为人民解放军。这是又一种斗争方式。
这种斗争方式对于反革命遗迹和反革命的政治影响，较之北平方式将要保留得较多些，保留的时间也较长些。但是这种反革命遗迹和反革命政治影响，归根到底要被肃清，这是毫无疑问的。
绥远问题的解决还没有开始，毛泽东就为之勾画出了具体的蓝图。
二、签订绥远和平协议
根据中央关于处理绥远问题的精神，傅作义和邓宝珊提出了一个以“暂维现状，划定界线，改编为人民解放军”的步骤。为了进一步具体地就若干问题加以讨论，林彪、聂荣臻、陶铸和我党长期在晋绥地区工作的原晋绥军区司令员贺龙与政委李井泉一道，于1949年3月23日在北京饭店宴请了傅作义、邓宝珊和周北峰。双方同意，成立一个绥远问题协商委员会，具体协商有关划界、交通、金融、贸易、邮政以及我方派遣驻绥联络机构等问题。双方提出参加绥远问题协商委员会的代表各三人，我方代表是中共晋绥分局书记李井泉、中共华北局秘书长张友渔、中共蒙绥区委城工部长潘纪文（潘纪文早在1938年就曾被中共派为住傅作义部队的代表，并担任了三十五军政治部组织科科长，与傅作义部很熟）。傅作义方面的代表，仍然是他手下长期与我方打交道的王克俊、周北峰、阎又文。中共中央起初决定关于绥远的谈判是由贺龙主持，后来考虑到贺龙要率军南下，所以还是改为华北局和华北军区的聂荣臻和薄一波主持。
从1949年3月25日开始，绥远问题协商委员会就若干问题进行了充满希望的，同时也是充满矛盾的谈判。在谈判中，双方在一些具体问题上并不一致，诸如划界的走向、我方派出的联络人员派到哪一级等，都有分歧。3月28日，王克俊又出示了一封董其武给傅作义的电报，认为绥远本边陲之地，无关紧要，现在双方就进行谈判、处理问题，恐生意外。有关交通贸易诸事，可由民间自行解决。很明显，这封电报很可能是对方有意拖延以便进行讨价还价，也可能是傅作义与董其武之间的意见还未取得一致。于是，我方郑重表示：这次谈判，是我中国共产党和傅作义先生之间的谈判，与董其武并无直接关系。只应当是傅代表董，而不能是董代表傅。现在的问题是傅和董的很多看法都不一致。如果傅先生不能代表董其武，这次谈判就只有停止。在我方义正词严的态度面前，王克俊只得表示谈判必须继续，傅作义自会去说服董其武。谈判在经过了激烈争论之后，双方在4月8日达成了一个《关于绥远划界、交通、金融、贸易、派遣驻绥联络机构等具体问题的协议》草案。由于傅方还要征求董其武的意见，所以未形成定稿。我方代表对协议中的有些问题，认为傅作义的条件太高，也准备请示之后，对协议再作一定的修改。
可是，当聂荣臻和薄一波在4月28日向毛泽东和周恩来汇报时，毛泽东和周恩来都认为只要能争取绥远和平起义，在一些具体条款上可以多作一些让步。他们决定全部同意傅作义方面提出的条款。其中包括原来我方谈判代表坚决不同意的将解放北平时我军接收的布匹退还给董其武的这一条。
第二天，傅作义得知这一消息后，感慨地说：“共产党高瞻远瞩，毛泽东容纳百川，天下归共产党、毛泽东全在情理之中！”他马上派原一○四军军长安春山和随从参谋刘庸笙携带协议草案和双方军队临时分界图到归绥去征求董其武的意见，并向董其武传达了傅作义的如下一段话：“毛主席指示，有了北平的和平解放，绥远就不用兵了。告诉董其武主席，先做好内部的工作，在他认为适当的时候举行起义。要体会毛主席留待绥远起义的宽大政策，团结一致，实行完整的起义，勿使部队分裂，勿使人民遭受损失。”
从董其武本人来说，是愿意跟着傅作义走和平之路的，可是他也有很多顾虑和困难。例如怕蒋介石政府一下子停止军饷供应会引起部队的混乱，怕刘万春的部队和蒙旗王府的武装捣乱破坏，特别是怕他的部下在国民党特务和山西阎锡山（绥远的军人大多与山西有较深的历史关系）的挑拨离间与威逼利诱之下出现内部分裂。因为他的部下长期驻绥远，相对比较封闭，对于共产党和解放军还有不少误解，有的人总想在边陲之地占山为王，有的人害怕自己今后的生活没有保障，当时有这样的说法，比较集中地反映了一些军官的情绪：“信不信，用不用，算不算旧账，身家安全有无保障。”有的人甚至公开谩骂谈判是投降，谩骂“傅作义已经出卖了北平，现在又来出卖绥远”。在这种情况下，董其武经过20多天，才在原协议基础上作了一定的修改之后，同意了协议，并派原绥远省干部训练团教育长康保安到北平，代表他做协议的最后定稿工作。
对于董其武对协议草案的修改，我方当即表示全部予以采纳。双方又进行了逐条的仔细斟酌，终于达成了完全一致的意见。5月31日，中央书记处作出批示，同意并批准这一协议。
5月28日，双方代表在西交民巷的银行俱乐部举行了协议的草签。
6月8日，在华北人民政府会议室内，《关于绥远划界、交通、金融、贸易、派遣驻归绥联络机构等具体问题的协议》（以下简称《绥远和平协议》）由协商委员会的双方委员（当天李井泉因故缺席，由张友渔代签）正式签字。协议的中心是：双方同意以陶卜齐与白塔间的古立板乌素为中心，向南向北划定界线，南到黄河岸边的喇嘛湾，北到四子王旗，双方军队不得越线，并停止一切冲突，和平相处；恢复平绥铁路旗下营至归绥一段的交通，通邮通电；恢复商业贸易往来，确定双方货币兑换办法；原来绥远省的军队与政府均暂时保持现状，以保持社会安定，通过一段时期的工作，促进起义，达到和平统一。为了执行这个协议，由华北人民政府派出驻归绥联络机构，协同执行协议和协调有关事项。
傅作义和邓宝珊都参加了签字仪式。仪式结束之后，协商委员会的委员和傅作义、邓宝珊立即驱车到了中南海的丰泽园，毛泽东、周恩来、朱德、聂荣臻、薄一波在那里等候他们，为他们祝贺庆功。
三、执行比签字更难
绥远地域不大，敌军不多，但是在通往和平道路上的困难远比北平还多。