四、议员和议郎
西洋的议院，自王韬开始，一直是中国思想家所关注的热点。留学英国的严复，一有空闲，就爱钻到英国议院去旁听，而出使西方的外交官们，也常把观察议院开会当成一件趣事和要务。从中国人直观的感觉出发，他们敏感地发现这是中西政治中差别最大，也是差得最根本之处。也可以说，议院是中国近代思想家心中的一个无法消释的“结”，更是一个“神话”，一个可以呼风唤雨的神话。
当然，在王韬那个时候，他对议院的认识还相当浮浅，认为议院的作用就在于使统治者以通下情。“善为治者，贵在求民之隐，达民之情”，而英国政治，“朝廷有兵刑礼乐赏罚诸大政，必集众于上下议院，君可而民否，不能行，民能而君否，亦不能行也”，固而“上下相通，民隐得以上达，君惠亦得以下逮”，所以“英国政治之美，实为泰西诸国所闻向慕，则以君民上下互相联络之效也”。而且，他非常自负地认为，议院政治实在是中国古已有之，而议院在泰西的存在，“犹有中国三代以上之遗意焉”。后来的何启、胡礼垣由于长期在西方受教育，并在香港从业，虽然对西方议会政治认识较清楚，但他们基本已游离于本土知识界，所以他们的认识，并不代表中国士人的认识水平。而郑观应的看法几与王韬相同，他说：“中国户口不下四万万，果能设议院，联络众情，如身使臂，如臂使指，合四万万之众如一人，虽以并吞四海，无难也。”
接力棒递到维新派的手上，他们毕竟是比前辈进步了，虽然没有出国实地考察，但是可看的政治学的书籍还是能找到几本，所以，他们对议院的认识比王韬他们深入了一步。在有名的《公车上书》中，康有为虽然也重弹了前辈设议院以通民情的老调，认为中国之大病“首在壅塞，气郁生疾，咽塞致死，欲进补剂，宜除噎疾．使血通脉畅，体气自强”。但议院的功能则是“俾轮班人直，以备顾问。并准其随时请对，上驳诏书，下达民词。凡内外兴革大政，筹饷事宜，皆令会议于太和门，三占从二，下部施行”。而议员的产生则是“令士民公举博古今、通中外、明政体、方正直言之士，略分府县，约十万户而举一人，不论已仕未仕，皆得充选”，而且“所有人员，岁一更换，若民心推服，留者领班，著为定例，宜示天下’。把议院的产生、换届以及议政、立法的功能都说了出来，而且除了“轮班人值”而外基本上符合西方议会当时的情况。看起来，“康圣人”的书是比王才子读得多一点。不过，“康圣人”的议院，却没有议院之名，只是让皇帝“开武英殿”，而议员也不叫议员，“因用双制，名曰议郎”，古色古香的。
他的高足梁启超，居然进一步论证了“议郎”这种古以有之货色的根据。他曾专门写过一篇《古议院考》，他居然考证出中国古代虽无议院之名，但却有议院之实。在他看来，议院的思想，实在可以从儒家经典中找到根据。比如《礼记》中“民之所好好之，民之所恶恶之”，《孟子》里“国人皆曰贤，然后察之；国人皆曰不可，然后察之；国人皆曰可杀，然后杀之”之类，都讲的是议院的实质内容。又着重考证了他老师提到的“议郎”，他认为其实汉代的议员可以分为三类，一是谏大夫，二是博士，三是议郎。他提出证据说东汉王隆的《汉宫解诂》里讲“议郎不属署，不直事，国有大政、大狱、大礼，则与二千石博士会议”。而且汉朝官制，高级官员还有“议曹”的名目，也属于古之议员。甚至，他连清朝入关的“八王共议国政”的军事民主制的残余，也说成有议院之风。
很明显，梁启超这种考据是为政治服务的，很难做到科学和合理，目的就是为了给议院这种趸来货找点传统的依据。汉代的议郎不过是皇帝宫中中下级的属官，系一种低档次的顾问与咨询侍卫，有时也参加御前会议、宰辅会议和百官会议，他们在相权尚十分嚣张的汉代，实际上是作为皇帝的帮闲来出席会议的，在会上只能为皇帝帮腔起哄，作用与地位都非常低微。相对来说博士作为太常（九卿之一）的属官，位列清要，在上述会议上倒是乐于也敢于发言，因而参政议政的分量要大得多。但也谈不上是什么议员，因为即使在汉代，这三种会议并不常开，即使开，一般也是实际控制局面的帝或者相说了算，发言权还是以官阶的大小为准。漫说并不敢多说话的议郎，就是敢于直言的博士们，说了话有没有人听也很难说。
就像康有为炮制《孔子改制考》来“托古改制”一样，这种拾“西学中源”论之牙慧的行为，固然有其积极作用，可能会减少一些人对开议会的心理顾虑，也可以拿它去掩守旧派的嘴，当然掩得住掩不住另当别论。不过，在维新派已经下定决心在中国掀起一场政治变革的风暴之时，还这样遮遮掩掩地搞这种牵强附会的“托古改制”，实在是弊多利少。对于有百多年朴学传统的晚清学界，尽管理学复兴、今文经学再生，但乾嘉遗风犹在，梁启超搞的这套考据把戏，明眼人不用查书，一看便知是牵强穿凿之说，要蒙，也只能蒙那些一知半解，不晓唐宗宋祖为何许人物的三家村学究，而稍有功底的学人都会大摇其头，守旧者以为你在欺世售奸，维新者也会很不以为然。严复在读到梁启超这篇《古议院考》之后，写信给这位才子批评他凭空臆断，穿凿附会，在严复看来，把议院的民主制度说成是古已有之，其副作用就是削弱了对君主专制制度的批判，而君主专制制度才是中国长期落后的根源。
作为思想家，严复无疑要比梁启超深刻，他的怀疑是正确的，政治改革不破不立，不让人们明了君主专制制度之弊，就无从确立新的民主制度。如果维新派也承认汉代有议院，那么就等于说汉代已是民主制度，反过来，守旧派就可以援引汉代的种种专制实迹而证实他们所维护的“祖宗之法”与“祖宗之制”的合理性，这样一来，康梁等人岂不等于自请入瓮？
经过严复这么一批，康梁等人也有所悟，从此以后，他们就直接提议院、议员而不大提“议郎”了。
自王韬、郑观应始，中国先进士人就对议院有一种近乎幻想似的迷恋。由于缺乏对议会政治的直观感受，更不晓得议会政治的具体运作，他们往往把议会理想化，想当然地将西方所有的成就都归之于议会政治。这种倾向到了康梁那里，达到了登峰造极的地步（在康梁之后，这种议会神话仍旧传递了下去，无论是立宪派的请愿，还是革命派的革命，建立议会政治都是他们不逾的志向，也是他们改变中国的最大寄托）。梁启超曾捺不住自己的兴奋之情大呼：“问泰西各国何以强？曰：议院哉！议院哉！”议院之设，上可集众官之智慧，中可听取民众的呼声，下可借以发表对国政的意见。可以使全国上下通情，君臣欢洽，举国团结（合群），同心协力地建设国家，走向富强。事实上，梁启超已经把开议会作为治疗中国人一盘散沙毛病的一种药方。孙宝碹在当时有过一种设想十分有趣，在康有为的《大同书》尚未面世之前，向人们展示了一种他关于议院的憧憬和理想。在他的理想社会里，议会居然成了社会的骨架：“吾思数千年后，地球诸国及省府县乡，道里广狭必悉同。乡立议院，家出一人人，议治一乡事。县立议院，乡出一人人，议治一县事。府立议院，县出一人人，议治一府事。省立议院，府出一人人，议治一省事。国立议院，省出一人人，议治一国事。合大地立一议院，国出一人人，议治万国事。当是时也，国无强弱，家无贫富，人无尊卑，无仁暴，无愚智，所谓远近大小若一，盖合符也。”显然，梁启超他们没有亲身经历过西方议会开会时的情形，更不了解议会政治必须与政党政治相配套，而政党在议会中的活动恰恰是以竞争为主要特征的，议会开会就是在辩论或者说是在争吵，而其背后则是各种政治势力之间的联合、分化、重组，再加上游说与交易谈判，议会政治至少从外观上像个吵吵闹闹的“疯人院”。像中国维新派所想象的那种通过议会开会达到上下一致、全国一致的情景是根本就不存在的，就是对外宣战，也有人提出反对动议或者投反对票。议会的作用在于民主议政，在于集中多数意见最大限度考虑合理性地立法，更在于将政治过程公开，通过政党间的竞争达到监督和优化选择，也是为了与行政与司法部门分开，达成一种权力的制衡，在动态中保持政治系统的稳定，不致于因行政首脑个人的因素影响政治大局。这一切，当时的维新派中的多数是不可能了解并体会的。
议会毕竟只是一种政治制度的内容，代议制的确是西方各国政治制度的共同点，但根据各国不同的国情，又有各自的特点，其功能与运作形式也不尽相同。议会政治不是能够单独存在的政治制度形式，如果没有相应的政治制度、机制与政治文化环境相配套，议会非但不能起到应有的作用，反而会成为祸乱之源。说到底，制度并非神通广大的魔棒，只要挥舞起来，就会立即出现奇迹。当然，这个道理，中国人在辛亥革命之后才有人懂得了一些。对于梁启超来说，他是自组织进步党参加议会竞选而后又作为内阁成员面对大打出手、墨盒乱飞的开会场面之后，原来过于理想的议会图景才逐渐消失。
颇为令人奇怪的是，曾经把开议会作为政治改革中心内容，并且几乎把议会作为自己的政治理想的维新派，在百日维新开始后，居然十分轻易地放弃了他们梦寐以求的理想，“议郎”又变成了制度局的“才隽之士”。制度局与议会是根本不同的两回事，这一点连康有为自己也清楚。制度局更像是一个光绪的新军机处，而希望入选其中的康梁谭诸人则是没有头衔的军机大臣，是首辅更是宰相。
使他们一改初衷的最直接原因是皇帝的态度与变法改治的现实，为了能够迅速而尽量减少障碍地进入中枢，指导变法，牺牲一下理想当然也是可以的。康有为虽然从书上知道议会如何如何的好，但“纸上得来终觉浅”，进入政治现实之后，他还是更习惯采用原有的形式，利用传统的议政、辅政方式才更方便、快捷，因为传统士人出身的他，血管里流的都是这种出将入相、致君尧舜的血。
使他们暂时搁置议会的原因是出于对民智不开的忧虑。就在梁启超考证了一大通古议院之后，他的结论居然是当今的中国不宜开议院。（古已有之，为何今日不可？）“凡国必风气已开，文学已盛，民智已成，乃可设议院。今日而开议院，取乱之道也。”而在当时，并非所有的维新派都认为只有等到民智已开才能开议院的。谭嗣同和林旭在百日维新期间就曾主张开议院。而孙宝碹也认为；“荀开议院，则无论民智民愚，皆可不乱。何也？议院开而行公举，则贪虐之吏必尽去，而民之贫困者渐少，盗贼不起，乱何由作乎？”以政治清平的角度，认为即使民智不开，也要开议院。到底谁对呢？从现实策略来看，康有为可能更合理一点（但同样碰到了西太后的痛处），而从理论上讲，也许孙宝璿也不无道理。
五、西式的开会与中式的清谈
在近代西式民主政治中，开会只是一个小小的技术问题。但是，这个问题对于那个时代的中国人来说，还真是一件必须要有人教的难事。孙中山先生写过《民权初步》，其中有些内容就是告诉人们如何开会。也许他是听说了国民党成立之初开大会，主持人宋教仁当场挨了女豪杰唐群英的耳光，差一点就把会给搅黄的故事。后来的鲁迅也曾写过文章教人们怎么开会，其中一条建议就是会不要开得太长，如果开长会就最好准备一些面包，以防人们因饥饿而心情烦躁云云。
就像中国人乍进入近代生活不会使用洋枪洋炮，好长时间兵丁们瞄准射击时眼睛不看着前方一样，就像中国人没见过工厂与机器，担心大烟筒会把自己吸进去而不敢进工厂一样，就像中国人乍见照相机以为它能将人的灵魂吸进去一样，中国人也不会开会，不懂开会的程序，更不知道遵循这种程序，不懂开会也要有规矩，更不知道要遵守这些规矩。中国官吏们以前也有过开会的经历，像御前会议什么的，但那与其说是会议，不如说是皇帝的换个提问，一旦没有了天然的权威，传统的中国人似乎开不成会。
但是，中国士大夫却从来都是喜欢结社议事的。东汉的太学生们与外戚斗，与宦官斗，小会议政，大会声讨乃至行动，最终酿成党锢之祸。曹魏时的建安七子的诗酒酬唱，好朋友死了还一块儿到他坟上学驴叫。魏晋之际政治环境恶劣，竹林七贤不敢议政，还是凑到一块儿吃药，喝酒，行散，玩女人。明代的文人结社最盛，东林党、复社、几社，都是干政议政的好惊伙。一群群志同道合或者说臭味相投的文人，凑到一块儿，或是诗酒女人，或是讥讪朝政，臧否人物。清代皇帝推崇欧阳修的《朋党论》，屡颁禁令限制文人结社，严禁处士横议。但据说还是没能禁得了。到了晚清，朝廷控制力锐减，不仅朋党出来了，士大夫的清谈也再次光复旧观。清流党人不论牛角牛腹还是牛尾与众多的牛毛，看来都免不了士大夫干政之嫌。而甲午之后，忧国忧民的士大夫更是把陶然亭当成了清议的据点。
士大夫清议是没什么规矩的，既无主题，又无目的，更无程序和规矩，大家凑到一块儿，七嘴八舌，你言我语，能从军机大臣的花翎扯到女人的小脚，还免不了要夹着茶点和酒菜佳肴乃至于鸦片，如果是明代的士大夫，那肯定少不了那些色艺俱佳的名妓的调和。
应该承认，这种士大夫的清议也是能议出些名堂来的，比如明代东林党人与阉党的斗法，许多主意肯定来自清议；晚清清流党人的许多好的弹章，也由清议而孕育。清议也有威慑力，东汉臧否人物的月旦评，就使官宦们很注意自己的言行。但是比较起近代政治的开会来，士大夫清议就显得太无目的性，无计划性，太随意，太没有约束力了。
维新运动是中国先进士人开始学习西方政治规则的一次实践，很显然，刚刚从士大夫脱胎而尚且有大半截身子还留在传统的维新派及同情、赞同变法的士大夫们，对西方政治的一切尚处于一知半解的状态，而且他们似乎还不屑于请教如何开会这种琐屑小事，因此，即使身在维新派组织的各种学会的会场之中，还仍旧按老习惯行事。
在组织强学会时，毫无经验的维新派常常控制不住局面，开会议事不是成了康有为一人演讲的独角戏，就变成了大家吵吵嚷嚷，议而无决的“举座不欢”之局。而开会与“游宴”也分不太清，反而有酒有游的“会”倒开得好一点。开会时来看热闹的居多，虽有时“士夫云从”，但喧嚷异常，像是在逛庙会。最终不待顽固派参劾，会中已因意见参商而七零八落。而康有为由此得出教训竟是：“从来意见不合，是以害事。”
其实，作为一个团体，意见不合是应有之义，开会的目的之一就是要通过讨论和协商达成共识，达不成一致也可以求同存异，或者通过最后的表决以形成多数意见。如果是一唱百喏，那么这个会也大可不必再开了。康有为大概是习惯了万木草堂那种众星拱月，亲善友好的气氛，碰到了京城一个个谁也不服谁的京官们，难免有点调转不开。
不管怎么说，通过强学会等学会的实践，维新派还是积累了组织团体的经验，也有了开会的经验，及到1898年再开保国会的时候，准备就比较充分了。预先制定了一些章程和规矩，其中对于如何开会就制订了“保国会讲例”：
一、会中人数既多，谈话难合，外国开会，皆有演说，由众公举，通中外博古今之才，立题宣讲，以便激发而免游谈。
二、公推通博之才，由大众公举或投阉密举。
三、投阉者席前各置纸笔墨及一碗，听客书自己姓名，及所举之人，汇齐置中间一案，一人开阉，一人宣读。
四、公举宣讲之人，当拟出数题宣讲。
五、拟题当关切保国、保教、保民、保种、切近有益之事，不得旁及。
六、凡宣讲者既为大众公推，可在中堂宣讲，以便听讲者，四面环听，讲毕仍就旁坐。
七、每会可公推数人转讲，每讲酌定钟数，以一时为度。
八、听讲者，东西北向三面环坐，其曾被举宣讲之人，讲毕，复听讲者，亦就听讲之位。
九、同会有欲问辩者，须待讲毕乃问，或条写出，惟有意法难，及琐碎无关大旨者，讲者可不答。
十、辩问可同时二人并问，不得过二人以外。
十一、凡问辩者，起立乃问，问毕乃坐，其望远者，就坐前问亦可，讲者起立听候，问者复坐，乃坐，听者不起。
十二、讲毕随意同人谈论，及入茶室茶点，去留皆听自便。
十三、宣讲者于讲时供茶。
十四、讲时客复到者，随意就坐，不必为礼，以省繁嚣，有事不待讲毕，而先行者亦听。
十五、讲时会中听者，不得谈论，致喧哗乱听。
十六、公推宣讲之人，以多者为先，次者留作第二次宣讲。
十七、讲时皆立书记人写所讲者，有答问者亦录之，汇登时务报，并将每会姓名，皆登时务报端，并译登外国报以告天下。
十八、散讲及讲前随意谈话者不录。
这份由康有为亲拟的“开会章程”，非常详细，以致让今天的我们看了感到啰嗦而絮叨。而且除了演讲式的开会之外，其他诸如辩论、讨论、议事、表决等种种开会形式均未提及。在康有为原来的计划里，是打算将保国会办成一个准政党，可在操作中，他依旧按书院教育的框架来办，只指望有讲的有听的，还有提问。活像是万木草堂的北京版。
当然，毕竟与在广州办学时不大一样，因为在保国会里，他不可能再以老师的身份出现，而且他也知道只有把保国会办成一个会众的讲坛，才会起到应有的作用。
也许是吸取了从前办会的经验教训，也许就此请教了他们的良师外国传教士。总之，这个“讲例”中出现了许多古代文人结社所没有的东西。反过来我们可以从这一条条繁琐而缜密的规定中，看出他们从前开会的种种毛病。
比如推举演讲人的程序，“讲例”规定得很详细，共有四条之多，而这种事在现代，写上一句就足够了。由此可见，在这以前，大家并不知道应该推举演讲人和怎样推选。
再如“讲例”规定演讲要切题，可见以前离题千里的事经常发生。还规定演讲人要限定时间，由此可见以前是没有时间概念的。
还有规定提问须讲完再问，同时提问最多不能超过两人，以及问及琐事和有意为难可以不答，可见从前提问常常随意进行，七嘴八舌，别有用心的人往往还有意刁难。
最有意思的是规定迟到的人请随意就座，不必为礼。从前出现这种情况，肯定大家相互作揖打千，忙乱不已，这个刚刚安顿好，又进来一个，再一通忙乱，而且中国人又喜欢迟到，如是这般，一次开会有几个迟到的，会就几乎给搅黄了。
最奇怪的是康有为将开会的演讲人推举、提问、答辩、会中纪律以及书记员记录都规定好了，可是就是忘记了主持人这一条，主持人谁来做？做什么？一点也没提起，是不是他以为他自己就是当然的主持人呢？可能。
即使康有为如此良苦用心，规定得一条条明明白白，可是保国会开起会来仍然士大夫积习不改，大家散散漫漫，与往昔清谈别无二致。一位同情变法的京官名为李宣龚者在致友人的信中说：“迨保国会发起，弟虽到过一两次，其实不过逐队观光，并不识有所谓政治思想。即如开会第一日，南海（康有为）演说俄罗斯问题，容纯甫、沈子培诸人均在场，而杨叔峤偏当众假寐。八月难作，叔峤且列康党，是一可笑之事。且是日听众，尔我漠不相属，论议未毕口口狼藉，此真郑稚所谓保国会如此，天下事可知矣。”这里需加一点说明，杨叔峤即六君子之一的杨锐，他的“假寐”大约是出于士大夫积习，并非有意让保国会出丑，或者蔑视维新派。容纯甫即为容闳，沈子培即是沈曾植，他与其弟均为变法的热心参加者。
从这些记叙上看，当年康有为他们真的是不容易，将这一群散漫惯了的士大夫组织到一起，召集他们开会，简直比放牧野马还难。开会时提问刁难还是小事，有的人开过几次会，书记员将之列名会中，可题名录一公布，人家就不干了，反而来问罪。说起来中国到戊戌年，大门已经让洋鬼子轰开了五十几年了，可是大多数在京城的士大夫对于西方政治还是一知半解，有的连一知半解都没有，维新派在这样的环境中闹变法，焉能不步履维艰？
与西方近代政治的常识需要学习一样，西方政治的操作同样需要实践。从本质上讲，没有通过训练的中国士兵不能使用洋枪洋炮，同样，没有经过训练的士人也不懂得怎样操作新式政治。今天我们看起来再“常识”不过的东西，在那个时候，却是很多有学问的人都做不好的，从某种意义上讲，在开会这个问题上，那时许许多多学富五车的士大夫，其知识水平不抵我们今天小学校里一个主持过班会的少先队中队长。关于如何立题，制定程序，付诸表决，投票等等事项，那些大人先生们都不懂。
戊戌变法真名符其实是一场启蒙运动，不仅从思想上，而且从西方政治的操作上都是一场启蒙。可惜的是后一种意义的启蒙力度太小，以致所有经过运动由康党转向革命党的人们，仍然不太会开会，不得不由孙中山出面再来补课。其实，这种课还是要上下去的好。
六、上书言事与民主议政
在历史上各个朝代中，清朝是个偏于保守的朝代，臣民上书言事是受到限翻的。四品官以下，不许直接上书皇帝，一般中下级官吏如有上书，须由高级官员转奏。嘉庆继位后，下诏求直言，但身为翰林院编修的洪亮吉上万言书仍须由别人转奏。如果是布衣的话，想上书只能通过都察院，而都察院有权视其内容是否适宜，决定是否转递。由于有这么多关卡和刁难，实际上很少有平头百姓的上书能上达“圣听”，显然，清朝皇帝也不想直接看到来自布衣的“奏折”，就连官员们的单独上奏也是皇帝赋予的一种特权。皇帝主要是依靠监察系统的耳目来了解下面的情况，还利用官制设置上的相互牵制，相互告密，防止被人欺瞒。
也可以说，作为清朝的皇帝，他们绝不想与老百姓直接打交道，只指望牢牢地坐在宝塔顶端，隐在深宫里永远保持帝王的神秘性，这也算是一种统治特色。
清朝统治是最彻底的肉食者谋，只有做到了高官，才有发言权。清朝继承明制，制度上的兴废不多，而且总体实行的是简政政策，地方上赋税征收手续简单，各种政策大都依旧例进行，所以无论是中央还是地方不仅不需要多少创造性，而且习惯于守旧因循，不喜多事。所以像龚自珍说的那样，“万马各喑”虽然可哀，毕竟可以维持下去。
但是，随着时间的推移，随着统治机器的腐朽，清朝统治是越来越缺乏活力，整个官僚体系暮气沉沉，因循玩忽竟然成为为官者必须遵循的原则。乾隆后期以来，统治已是千疮百孔，运转不灵，本来并不严重的白莲教起义，剿了几年，反而越剿事越多，八旗兵不中用，绿营兵也不中用，不得已只好招募乡勇，又要加以苛练，结果反而使乡勇变成了义军。嘉庆上台费尽九牛二虎之力，好容易将白莲教起义平息下去，京畿之地又发生了林清起义，居然打到了皇宫，嘉庆在“罪己诏”中“笔随泪洒”地痛诉官吏因循玩忽之苦，但却不肯稍稍改一改“不开言路”的旧制。嘉庆死后，儿子道光虽说敢于执枪射落一爬皇宫宫墙的义军，但治国也不比老子高明多少，天下究竟怎么样，他也不甚了了，官员们欺下瞒上的功夫日见其长。鸦片泛滥到了官兵拿不动刀枪的程度，白银的外流已经造成银荒了，皇帝老儿才知道。梁启超说得很是真切：“故疾苦如山，积弊如海，九重万里，无由闻知，向来譬之如十七层浮屠，层层塞隔。”
进入晚清以后，由于地方督抚权力的膨胀，权力系统的适应性增强了，但下情不能上达，上下隔膜的宿疾却更加严重了。当18岁“亲政”的光绪接手一部分日常政务时，由于他的年青，也由于他实际上的无权，大臣对他的欺瞒和敷衍超过以往，他深深地体会到了不了解下情，受人愚弄和摆布的痛苦，二百多年制度的积淀，好像一下子都压在了他稚嫩的肩膀上。
当维新运动展开时，各种关于变法的建议中，光绪听了最有同感的建议有两类：一是关于废八股兴学校的：二是关于广开言路，鼓励臣民上书言事的。瘤正是这两条他坚持最力，下功夫也最大。
本来，光绪是意欲允许士民自由上书言事的，但为顽固派以祖制为由横阻，改为各京官、地方官由所属衙门代递，士民由都察院代递，代递的官吏失去了原来可以审查原件的权力，更无权借故扣压不递。代递者只起到承上启下的中介作用。
显然，这种“上书格局”的改变，原来那百余名拥有专折上书特权的人们心里并不痛快，最主要的是特权被打破了，这种延袭二百多年的特权不仅仅意味着权力，更意味着荣耀。社会心理学证明，某种特权享受面越窄，拥有这种特权的人对特权就越是珍视，越难以放弃。其次，由于普遍地可以上书，就为官僚们原来轻易地欺下瞒上，上下其手制造了障碍，他们见不得人的事情就有较多地被曝光的危险。总之，过去他们一手遮天的局面眼看着就要保不住了（至少在当时他们的眼里是这样）。最后，下属（一些不起眼的芝麻官儿）大模大样地上书言事，而且他们还必须得照样上呈，这对他们的尊严无疑是一种挑战，等于是一次次让他们打自己的耳光。
所以，原来那些拥有特权的大僚们绝大多数几乎是本能地抵制光绪的三令五申，1898年8月2日光绪明降谕旨令各衙门官员条陈由各部堂代递，士民上书由都察院代递，强调各衙门“毋得扬牵忌讳，稍有阻格。”但是臣民上书的并不多，各衙门部堂借口刁难，原来习惯了服从的属员当然也不敢违拗。
但是，不怕邪的人总还是有的，就在8月2日这天，礼部主事王照上书，请光绪帝游历日本。主事只官阶七品，系典型的芝麻京官，但王照却系倾向变法而且十分勇敢的一位。他的建议，实际上是让光绪学彼得大帝的样子，出国开眼界，长见识。按道理，礼部部堂应该照转才是。可是，以礼部尚书许应骙、怀塔布为首的礼部六部堂居然借口条陈荒谬，不予代呈。他们说日本民风强悍，“今俄皇为太子时，至日曾被刺。乙未年李中堂至日本议和（指1895年马关议和--笔者注），又被枪击，是其明证。设皇上准行，万一乘舆有惊，谁执其咎云云。”原折“掷回”。但是王照并没有被吓退，他坚持说，上折“准与不准，出自圣裁，而既奉特诏，令臣工不避忌讳，剀切陈言，则奈何壅于上闻。”结果是六部堂勃然大怒，双方争执不下，王照索兴一不做二不休，具折参奏六部堂，再一次挑衅性地将参折交给六部堂代呈。显然，六部堂被推到了非常尴尬的境地，可是许、怀二人的老面皮一时还拉不下来，再次拒绝代递，王照马上宣称要通过都察院上奏，事到如此，六部堂没有办法，只好代递，但是还在代递的上奏里倒打王照一耙，说他“咆哮署堂，藉端挟制”，并恶人先告状，说王照请皇上游历日本是想置皇上于险地，居心叵测，请严加惩治云云。
光绪此时正在为臣民上书不踊跃而感到烦恼，览奏不觉“龙颜大怒”，马上下令将怀塔布、许应骙等礼部六部堂交部议处，就是让刑部查一查他们该给个什么罪名。同时，为防止类似事件发生，光绪又下令此后各衙门如有下属上书，一律原封递上，不许拆看，“倘有阻格，即以违旨惩处”。
那些同病相怜的大员们，怎么肯忍心严惩怀塔布等人，9月4日，徐桐等人遵旨复奏，称怀塔布等礼部六堂官犯了应奏而不奏之罪（等于不承认光绪关于臣民上书事的改革），降三级调用，想来个蒙混过关。
当然，如果在平时，这种事的确也算不上什么重罪，但这个时候，因变法屡屡受阻而怒火中烧的光绪，正愁没有办法出气，心里也早憋着要拿几位抗命的大臣开刀以杀一儆百，怀塔布与许应骙自己撞上门来，岂肯轻易放过。见到徐桐之奏，马上亲笔下朱谕，不经过军机处直接将礼部六部堂尽行革职，同时嘉奖王照“不畏强御，勇猛可嘉”，赏给三品顶戴，以四品京堂侯补。
这次“龙颜大怒”，礼部六部堂纱帽尽落，是百日维新以来，光绪唯一的一次未经请示西太后就自行作主的重大决定。事实上，这次似乎过于严厉不分主次的严谴，不仅令西太后更加不快，也增加了一些人认为光绪年青不稳重的印象。但是出于集思广益，了解民情的迫切需要，光绪如此做，又是无可厚非的。
不管怎么说，通过这次处理礼部六部堂，就像打了一支兴奋剂一样，马上，臣民，尤其那些地位低下的人们上书言事的骤然增加起来。不仅各衙门的京官纷纷上书，各地的官员和士人甚至稍通文墨的三教九流，都将上皇帝书递到了光绪手里。
据当时《国闻报》载，说是自打礼部六堂官丢了乌纱，“封奏每日多至数十件，外间传闻有所谓折中作行书者，有如写信式样者，有如州县署中所收状式者，有写皇上二字不知抬头者，有自署汉水渔人者，甚至有谓从师学道在洞中修炼多年，神通广大，今望气知太平之运将至，故奉师命下山立功，以继姜子牙、诸葛孔明而起者。”由于这些三教九流根本不懂奏折的格式与规矩，所以写成书信体的有之，写成状纸的也有之，碰到皇上、太后、天、朝廷这样的字眼也不晓得抬头另起一行。至于抬一格、抬两格之分和需要避讳的字，就更不晓得怎么回事和该怎么做了。
不过光绪对此表现出超乎清代所有帝王的大度和宽容，根本不在乎。康有为曾这样描绘当时的情景：“各衙门每日折数十件，厚式盈寸，上鸡鸣而起，披览章奏，至于日昃不尽，体裁踏杂，上并不责问，至有野民渔人上书，纸用二尺长条，称及皇上亦不抬头，上亦一笑置之。”
据当时人回忆，士民上书转递的途径也并不只限于都察院，张元济说：“光绪也喜欢人上书言事，外间上书言事的人都是先送到总理衙门里来，再转递进去，当时外面送来的各种奏章，内容奇奇怪怪的都有。”
光绪对待这些奇奇怪怪的奏章还是相当认真的，他将每篇奏折都仔细看过，只要尚有可取之处，他居然能有披沙拣金的心肠，尽可能地加以利用。云南举人李效培上条陈，大谈奇门遁甲之事，荒诞不经，但因为其中有办巴矿、练民团等内容，光绪还是下令咨川滇督臣，酌情办理。
为了鼓励臣民上书，光绪对刺耳的反对意见也表现出少见的大度。湖南举人曾廉上书反对变法（利用变法予以的权力上书），指责光绪不敬祖宗，变祖宗成法。要求光绪斩康有为以谢天下。小军机谭嗣同欲加以毁谤新政之罪，但光绪却称：“朕方求言，乃以言罪人乎？”
不论光绪的心有多么的诚，肚量有多么的大，但是，他与维新派对于上书言事这件事其实是各有怀抱。鼓励上书言事，这在古之贤君是应有之义。所谓“兼听则明，偏听则暗”就是唐太宗李世民的格言。广开言路对于君主的好处是不言而喻的，一可以明察秋毫，不受欺蒙，作君主的，都对官僚系统中的欺下瞒上之风感到头痛，而更令他们感到担心的是权臣对自己的有意欺瞒，赵高指鹿为马的故事，是历代君王都深以为惧的。而广开言路就是打破欺瞒的有效手段之一。不过广开言路也会招致一定的危险，使意识形态的统制局面受到不同意见的挑战，而传统的专制统治愈往后发展，对意识形态一致性的要求就愈高，所以，帝王更乐意用间谍、特务这种手段来对付臣下的欺君之术（这也正是清朝不鼓励士民上书的缘由）。只有雄才大略的皇帝，才可能祭起这柄双刃宝剑。
广开言路的另一项好处是可以集思广益，所谓集中大家的智慧，御众人之智。明智的君主可以利用这纷纷扬扬的上书，为他提供好的意见，或者好的思路，至少可以从中得到某些启迪。当然，不管上来的意见有千条万条，最后的裁决权根本就不会被摇撼半分，能否采纳意见，采纳谁的意见，采纳多少完全取决于君主。
当光绪采纳维新派的建议一改乃祖遗风，力图广开言路时，头脑里的映象更多的是从谏如流的古代贤君。而维新派（至少其中一部分人）则肯定还有想借此走向西方式民主议政的心思。孙宝瑄当时就与友人谈起许士民上书事，他认为扶民权需要有次序，“要在居上者之渐散其权而已。今之许士民上书言事，即散权之机，而议院之先声也。”
不言而喻，如果是第一种含义的广开言路，那么开与不开，开多大的缝隙全由皇帝一人作主，一旦皇帝心情不好，再贤明的君主也可能会以言罪人，言者无罪的境界不可能是制度化法律化的。而作为后一种含义的广开言路，势不可免地要包含“言论自由”的意思。臣民上书言事，不仅仅是提建议，更重要的是批评和监督，上书自由与新闻自由和议会（各级）中的民主议政是相联系的。在梁启超等人的意中，理想的境界当然不会仅满足于可以自由上书，虽然没有亲眼见过，他们对西方那种言论自由的“民主”氛围还是不胜向往的，这有《时务报》、《湘报》、《知新报》的种种言论为证。
不是桔越淮北而变枳，而是在当时的情况下，维新派也只能做到这一步。即使是这样，已然令守旧大臣非常不快，他们顽强地抵制光绪这其实并不过分的诏令，激起了光绪与维新派的反弹，光绪一怒之下过重地处罚了礼部六部堂。如果放在一般情况下，君主口衔天宪，发起火来漫说摘掉臣子的乌纱，就是摘掉他们的脑袋，也没得什么话说。可是，光绪这个皇帝是有人管的，走错了半步也是不行的，何况这次出了“大格”，将该降三级的处分变成了革职。这件事使光绪遭逢了一次严厉的指斥，9月6日光绪前去颐和园请安时，据胡思敬记载，说慈禧面责光绪：“九列重臣，非有大故，不可弃。今以远间亲，新间旧，徇一人而乱家法，祖宗其谓我何？”从前从来不敢回嘴的光绪，居然也敢于坚持自己意见了，他不禁回答道：“祖宗而在今日，其法从不若是，儿宁忍坏祖宗之法，不忍弃祖宗之民，失祖宗之地，为天下后世笑也。”（光绪这段话的意思苏继祖《清廷戊戌朝变记》将之放在百日维新之前夕，显然不确，光绪不到忍无可忍，是不会跟西太后回嘴的。况且，我们可以从光绪交给杨锐的密诏：“近来朕仰窥太后圣意，不将法尽变，并不欲将此辈老谬昏庸之大臣罢黜，……即如十九日之朱谕，皇太后已以为过重……”之类的语言中，得以印证胡思敬的记述。）
这次摊牌，暂时光绪嘴上并没有输，但光绪已经就此嗅出了火药味，他心里明白变法快要“休矣”。令所有人都感到意外的是，由士民上书所引起的种种变故，居然成为变法失败的一个信号。