戊戌维新运动是一场以政治改革为主要特征的历史事件。这场政治改革，无疑是中国三千年未有之变局中最大、意义最深远的变局，它标志着中国传统政治向近代政治的转化。
在持续了几十年的洋务运动中，属于近代意义的政治变革不能说没有，但就整个政治体系而言，确是微乎其微的。在与西方国家打交道的过程中，被动地建立了近代性质的外交体系，并且由这个体系来兼管与洋人、洋务有关的事宜。这个体系的建立不仅在实质上只是不触动原有政治体系的“补丁”，而且在名称上还是显示出中国对原有天朝体系（天下狄夷观以及朝贡体制）的眷恋：明明是外交机构，非叫“总理各国事务衙门”不可，在称谓上以文化自大的虚矫，显示对西方人的“优势”。
正是处于对洋务运动“改制”乏力的反思，维新运动开始将制度变革视为改革的重申之重，全力推进政治制度的变革。这标志着中国的近代化运动，由外发转向内发，有了充分的主动性。由此，揭开了中国漫长的近代政治演变的序幕，虽然时间非常暂短，可所昭示的政治课题却具有久远的意义。
一、精简的沉滞
中国历史上的改革，涉及机构精简者颇多，北宋的庆历新政与王安石变法，精简都是其重要内容。对于任何政权机构而言，精简问题的核心就是一个行政效率与政治稳定间的平衡。而政府机构的精简的真正实行，有赖于经济的近代化、市场体系的建立与完善，有赖于在此基础之上的政治民主化。
一、效忠原则与权力平衡
但凡有点作为的君主，都很痛恨行政效率低下和办事拖沓、推诿与层层扯皮的官僚习气，常常会在整饬吏治的诏书中加以痛诋。但是奇怪的是，传统官制的设置与安排，却恰恰与提高效率的要求相反，首先考虑的是效忠原则和防止专权和叛离倾向的权力平衡，为了能够维持体系的稳定，宁愿牺牲效率。只有在少数的情况下，效率才会与效忠并列被重视，如战争年景或者像战国那种高度竞争的时期。而在传统社会的常态（即所谓太平年景），官制上的一职多官，多头负责，相互牵制的现象几乎可以说是普遍性的。秦与西汉为政尚简，但相权已由三公分享，东汉已明显地出现三公与尚书台的分立，中枢相权再度分散，以凸现皇权的分量。魏晋南北朝时期，中书省与门下省与尚书台三足鼎立，分掌中枢，原来的三公九卿成为虚衔，三省的地位较卑的长官及属曹，成为围绕皇权的决策与行政实施的官员，三者之间的相互牵制，使大权旁落成为更加困难的事。
隋唐制度，进一步完善了三省体制，具体分工的六部出现。但是原来作为与君权起平衡作用的相权继续被削弱，原来作为当然宰相的三省长官如不加“中书门下三品”衔，就不算宰相，而非三省长官，倒有可能行宰相之职，宰相之多寡，全由皇帝之意，多的时候可能有十余人，少的时候就一二人而已。
宋代将这种集权宰相制与中央政府的相互牵制机能发展到极致，政出多门，冗官冗吏成为一大痼疾。而且，鉴于唐代藩镇割据的教训，“杯酒释兵权”之后，中央禁军分设枢密院与三衙来管理统辖，三衙有统兵之权但无调动之权，而调兵之权则由皇帝认可后由枢密院发出。枢密院长官有多人，而三衙（殿前司、侍卫马军司、侍卫步兵司）职权也相互参差，各自内部也有牵制功能。地方军制以文官为经略安抚使掌军，以武将总管、钤辖、都监等职实际管理军队，实行文武相互牵制。结果，终宋之世，大权旁落和地方割据之事是消失了。但行政机构臃肿、军队无战斗力，使得北宋以积弱积贫闻名后世，在北方少数民族的入侵打击下，只有招架之功而无还手之力，最后连招架之功都丧失了。
明清两代官制设置上有意制造牵制效果的现象仍然十分严重，其总的指导思想就是不容许除皇帝之外另有一个哪怕只管处理日常事务的权力中心，中央与地方的政府机构对政府事务均没有决定权，职权的交叉与渗透使得政出多门，谁也负不了责，干不成事，一切均需取决于皇帝的裁决调配。为此自明代开始取消相权，代之以名不符实，实际上只起咨询参谋作用的内阁，而内阁又受制于太监当家的司礼监。由于内阁并无法定的。相权”，六部直接对皇帝负责，所以六部与内阁之间又形成牵制。地方官制取消元代中书行省制度，代之以布政司、按察使司与都司三司并立的格局，三司职能交叉，上面又缺乏一个统一的协调机构，结果三司只有相互牵制而无相互协调，很快就暴露出事权不一，运转不灵，效率低下的弊端，又不得已派出临时、监督性的巡抚与总督去协调。
清承明制，相互牵制的机能甚至过之。开始决策机构以内阁与议政王大臣会议并列，后来设军机处，但内阁仍存。而军机处设在内宫，其作用类似明代的司礼监，不过主事者不是太监而已。六部分设满汉尚书各一，汉满侍郎各二，而侍郎并非尚书的副职，各自对皇帝负责，均有单独奏事权。地方上也一样，设总督、巡抚主管一省之政，但同时设布政司（藩司）、按察司（臬司）、提督、学政等军政省级官员，分管一方事务，各无统属，他们的品级虽然低于督抚，但并非督抚之下属，各有独立的奏事权，直接对皇帝负责。兵制也类似之，总督巡抚与提督、总兵有统兵之权，但无调兵之权，调兵之令由兵部出，另外还有八旗兵分镇各地以监视绿营。
在这样一种体制下，政权的中心问题变成了能否保证一姓统治的稳固，所以要尽可能地利用体制结构来防止大权旁落和叛离倾向。即使有了制度上的保证还嫌不够，在选拔官吏的时候，首要考虑的是效忠原则，官吏的忠诚可靠成了必要和首选的条件，才能只是第二、三位的因素。明、清两代之所以坚持以八股取士，其核心就是八股以程式化的方式贯彻理学精神，不仅强调对君主的无条件忠诚，而且贯穿以“代圣贤立言”的揣摩风习，保障了取中之士，即进入仕途的后备官宦的听话、顺旨与可靠，根本没有胆气反判朝廷。既然从一级级的科考中就学会了如何揣摩“圣意”，如何顺从听话，那么做了官以后也就只好当个“维持会”的太平官了。
而且，更为令人气闷的是，官职实际上成为了皇帝对臣子忠诚与效劳的恩赏。任高官享厚爵者，多半不是由于其才华出众，而是由于任官多年没有差错熬来的，就是说尽管你什么本事没有，只要不生贰心，也会熬到公卿之位。甚至于官员的贪污腐化，只要不搞得过分，皇帝有时也会容忍。能以腐化换取忠诚，在特定情形下也是合算的。秦将王翦出征楚国，屡次故意表现出贪财好货，这样才能令秦王放心，汉相萧何也有过类似的表现。他们这些人并非真的贪婪之辈，但他们知道只有表现出贪婪腐化，广置良田美宅以“自讦”才会使君主觉得此人无野心，也就是说只有如此胡来才会使君主相信他们的忠心。
由于在传统政治体系里官职不仅仅是办事的，也意味着社会地位和实际利益及荣耀，成为皇帝的一种恩赐。所以冗官浮吏现象的存在尽管损害行政效率，但皇帝不一定都有消灭它的积极性。有时为了安置人员，还有意保留一些闲衙与虚职，明代至成祖朱棣已将首都迁到了北京，可南京仍然保留一套没有用处的中央政府机构。清代也如此，入关之后，也在盛京保存了一个微型的六部体系。清朝不立太子，但作为东宫属官机构的太子詹事府却依旧存在。乾隆说得好：“储贰未建，其官原可不设，第以翰林叙进之阶，姑留以备词臣迁转地耳。”为了安置人员，官僚体系往往毫无必要地增设新衙门，添加新官职。明代弘治年间，仅半年功夫，为新开设的衙门开铸印信、关印、铜牌已有八十余个，而且“似此增设，无岁无之”。新设的官员随便加上“抚民、督粮、兵备、水利、理刑、提学、管屯、管矿、劝农”等名目，实际上根本无事可做，新增衙门，添加冗员，皂隶与胥吏也得相应增加，明代参政一员例用皂隶十员，但实际多用至三四十个。光养闲人这一项，就使得官僚体系臃肿不堪，这些散衙冗员虽无事可办，但搅乱却有余，平白添加了行政的混乱与无序。
现在我们可以明白了，对于传统王朝来说，政治稳定是政治的首要目标，维持一姓世袭的传承，保持皇室的地位，是设置官位和官职首先必须满足的条件。而担任各种官职的人，也必须将稳固皇权视为首要任务，既不需要过分地勤政，追求政治效果，更不需要有什么创新意识。
尽管反复强化三纲五常的效忠意识，完善了以儒家文化为主体的传统伦理体系，统治者依然不敢轻易将未来交给受这种教育的士大夫，中国传统政治中的权力制衡机制与其说是防止权力的失衡，以便监督，倒不如说是预先给图谋不轨者制造障碍，使权力的失控在制度上就成为不可能。除了在职务设置上的相互牵制而外，还有专门的监察机构以及特务机构（东西厂与锦衣卫）和特务手段（密折制度）加以防范。愈是到封建时代的晚期，皇权就愈尊，而对臣子的防范就愈严，行政效率也就愈不讲求。当然，效果也是十分明显的，有宋一代，从没有出现过地方割据的现象，明清两代，除了清初的三藩（这是在原有体系之外军事集团）之乱而外，内无叛臣而外无叛将。纵然像明代魏忠贤那样权倾朝野的人物，只要皇帝出面，搞掉他也就是吹灰之力。
有人认为，中国古代官僚体系还是相当精干的，说是以清代为例，统治几亿人民和一千多万平方公里的土地只用了四万左右的官员，实在堪称世界上的奇迹。当然，说这话的大多为并不十分了解中国情况的外国人，他们不知道中国传统政治制度中的“猫腻”，不清楚除去正式官员之外，还存在着几倍于正式官员之外的吏，甚至还有算不上吏的“师爷”和地位较高的幕僚和地位下贱的皂隶。这些人不论地位高低，都是行政体系须臾不可或离的组成部分，缺了这批几倍乃至十几倍于正式官员的人，统治机器连一天也运转不起来。对于中世纪相对来说十分简单的行政任务而言，这样一支由正式官员加上吏胥，再加幕僚和师爷以及皂隶的行政队伍，应该说不能算“精干”。况且，中国传统社会的农村，一向有乡村自治的传统，在野的士绅，实际承担了编外行政队伍的责任。
二、黑幕之政与无为之治
庞大臃肿低效能的官僚机器能够运转起来而且存活下去，有赖于两种伴生机制，一是黑幕之政，二是无为之治。前者显示了臃肿机体的运作奥秘，后者则作为一种前提保障了这一机体的生存。
黑幕之政是中国传统政治运作的特有机制，其特征就是政治运作过程从收集信息、谋划、决策到实施都不透明，而且有意强化其秘密性与神秘性，在运作过程中渗透着无穷无尽的阴谋。
政治的不透明首先是针对老百姓的。“民可使由之，不可使知之”虽然是老子的名言，但却为历代独尊儒术的统治者所遵行着。“天高皇帝远”，真正与老百姓打交道的是县级行政组织，所谓的“亲民之官”。一般来讲县级政府组织的所有行政运作，从刑政、徭役征发、赋税征收到一般政务处理，老百姓是不清楚也无法搞清其奥秘的。县级长官（一般叫县令或者知县）一般有县尉、典史一类的佐杂官来帮忙，但真正对政务起作用的却是另两套班子，一套是胥吏系统的与中央六部对应的吏、户、礼、兵、刑、工六房胥吏，他们一般不随官员升迁调动，自有自己的传承体系，一县具体的事务，如钱粮征收，刑事勘察，凶犯缉拿等等均由他们汇同皂隶实施，他们熟悉当地的情况，各乡田地广狭，户口多寡他们都烂熟于心，是活的“鱼鳞册”，他们有自己的一套运作规矩和方式，绝对地不传之秘，胥吏之间交任时，下任需花钱从上任手里买出来，或者干脆就是祖传世袭的，传子不传女。不光是钱粮征收，刑事案件的处理县令要依靠他们，就是官员的送往迎来的馈赠，年节打点上司的礼钱，都需靠这些人“点拨”和操办，否则干不了多久就会被上司参掉。
师爷是作县令的必须从自家荷包里掏钱雇用的“幕僚”（雇用费不会很多，因为只要将他们带到任上，他们自然会有办法装满自家的腰包），一般有专管往来文稿的文案师爷、主管刑名的刑名师爷和管钱粮征收的钱粮师爷。这些师爷，据说在明清两代多出在绍兴，因此又被称为“绍兴师爷”，师爷有自己的传承，有自己的一套秘不示人的处事规矩和办事秘决，其中的三昧外人是不可能窥透的。他们文化程度较高，智慧程度和玩弄阴谋权术的功夫也高，几乎每个县令都要雇用他们，而且必须给予他们相当的尊敬和礼遇。师爷中除了文案专门在文牍上糊弄应付上司而外，其余的师爷必须与胥吏打交道，两者在斗智斗法中达成交易，再与当地士绅勾串，也达成某种交易，从而在几乎每件政务中上下其手，既要满足国家基本的钱粮的征收，徭役征发任务，也要让县令有所满足，还要使师爷与胥吏乃至皂隶都有所分润。其具体的操作过程，操作秘诀，不仅外人不知，就连身在其中的县令也不知其详，稍微书生气足一点的县令往往就会成为他们手中的玩物，不仅好处都让这些人占了去，而且自家还会落得个贪酷的声名而丢掉乌纱乃至脑袋。不过这种极端情形并不多见，如果碰到冬烘的县官大老爷，师爷与胥吏通常的作法是好处自己占大头，小头也会让给那冬烘，而且还会让他官当得说得过去--这就是他们的职业道德，留有余地，不赶尽杀绝，竭泽而渔（不光地方政府，中央政府也存大量的胥吏，诸如供事、书办、经承等等，六部分管各事，但实际业务往往一切委之于胥吏，因此正式官员往往受胥吏的欺蒙与玩弄）。 政治的不透明性的表现，第二层就在于重大决策和立法过程的不透明。这里连中下级官员也不叫参与。比如清制，中枢决策一般连六部尚书都不得而知，只有皇帝和军机处那几个人知道，所以地方督抚往往不惜花重金收买太监和军机处的中低级官员为之打探，以便事先有所准备，尤其是在重大人事调配时，揣测“圣意”是十分关键的。碰到关系全局的重大决策，议政范围会扩大到六部、翰林院长官、詹事府长官和御史以及地方督抚，但中下级官员也只有知晓已成定局之事的权力，连上书言事之权也限于几百个高级官员身上。当然，涉及国家机密，决策秘密进行是可以理解的，但所有立法和决策都在黑幕中进行，就成为中国传统政治的一种特色了（官方的邸报都是官样文章），它使传统的权术学有无限的用武之地，阴谋和诡计始终伴随每一件法令的产生，每项人事的任免、每一件重大决策，君主在玩弄权术，臣子们也在玩弄权术。后来曾担任过袁世凯政治顾问的英国记者莫里循初到中国，最大的感慨就是发现官员们个个都像阴谋家。
黑幕之政在传统的分工不明确，职责不清，权力交叉，相互牵制的官僚体系中找到了它最合适的土壤。只有这种权、责、利都不清晰的官制才方便上下其手，从中牟利，才可以欺下瞒上，施展阴谋，很巧妙地对决策施加影响而皇帝又不容易识破其阴谋（决策秘密，圈子狭小的必然结果，因为无从听取各方的意见，即使有人看破了，由于权责不清，也不一定去多事）。越是机构臃肿，越是职责不分，政治的透明度就越低，这几乎成了一种规律（当然，小道消息加上谣言会满天飞），水不混就无法摸鱼，政不乱则无从上下其手。办一件事经历的环节越多，能管得着的衙门越多，个中奥妙就越难为外人知晓，事情成功与否就越是取决于背后的黑幕交易，因此社会上居然出现了专门或半专门的经办这类事情的人员，一些熟门老吏和讼棍也就大有市场。
无为而治是老子为其小国寡民理想境界设计的配套为政方针。自西汉以来，虽然独尊儒术成为国策，但黄老的统治风格却从未真正消失过。其原因，半是由于汉武帝之后的儒家已经变成融合儒道法的杂烩，半是由于官僚政治本身的低效率与低效能，无法应付复杂繁琐的政事要求。
无为而治在传统政治中的表现主要是简化行政手续和简化行政名目，尤其是在涉及政权命脉的赋税征收方面，尽可能地使名目与手续简便起来。既方便老百姓，也适应运转不灵的统治机器的状况。明代的赋税、徭役改革一条鞭法和清代的摊丁入地，本质上都是简化手续减少名目，使钱粮征收简单化，而简化手续的最大受益者是政府，不仅钱粮数额增加了（由于减少环节手续而省掉的浮耗），而且无需提高政府机关的效能就可以满足统治需要。北宋王安石变法之所以失败，除了反对者的阻碍外，主要是自身改革措施手续太繁复，如青苗法春放（贷）秋收（贷），种种名堂老百姓不易明白，官僚体系也办不明白，结果往往将好事办成了坏事，上上下下搅动得乱七八糟。反过来，像一条鞭法这种改革就推行得非常顺利，因为它“官民两便”。当然，这种简政为黑幕之政造成了一点不便（环节一少，手续一简有人就不好上下其手），但是想从中渔利的人还是有办法失之东隅收之桑榆。手续简化了，他们可以在浮收上打主意，或者干脆在确定税额时，就将自家的好处一并考虑进去。其实实行一条鞭法之后，老百姓只是方便了，不再受没完没了的搅扰，而负担并没有减轻。所以，这就更说明这种简政的改革主要是为运转不灵的官僚体系打算的（实际上，真正能让老百姓减轻负担的是一条鞭法实行前的“均徭法”，但实行起来却由于执行者的缘故，反而增加老百姓的负担，而且平添了无尽的骚扰）。
建立在中世纪农业经济基础上的政府行为本来是很简单的，但传统的行政系统却仍旧不能很好地完成任务，必须将之简而又简，形成干巴巴的几条几款，等于变成一种模板，执行者只需拿起套上便成，由此可见其政府效能之低。也正是由于这个原因，传统政府始终对于工商业税收与管理缺乏统一而明确的政策与办法，不是放任自流，就是竭泽而渔。体现在王朝的总政策上就是重农抑商。工商业的发展给社会带来了巨大财富，但政府收入却并不因此而有多大的增加，以清代为例，中晚期之后商业不可谓不发达，但关税征收从政策到机构却非常不健全，海关与常关机构在政府中几乎没有什么位置，征收方式极为原始，税额没有一定，采用包干制，只交足一定数额，其余由税官私分，税额根本不反映商业的增长（只有包干制低效能的政府机构才能应付）。以致长期以来，尽管商业一天天地发展，但有关的税收却始终在国家财政收入中占很小的份额（不仅关税收入低，其它相关的商业法规、税种制定都是一片空白）。只是进入近代以后，引入了西方的税收管理体制和任由外国人把持税务，关税收人才逐年上升，占了财政收入的很大比重。
臃肿低效机构中的无为之治的另一种表现是，过多地依赖惯例来处理政务，而不是依靠法规。比如清代六部政务处理，主要依靠则例，而非会典。则例基本由一条条事例组成，非常直观易解，办事人只需按图索骥，循例照办就完了，几乎不需要什么思索。所以实际上办事的人都是层次很低的胥吏，由这些文化不高的人在维持部务。
所以，我们可以说，在中国传统官僚体系中的无为之治，实际上堪称是低效能政治，或者是懒人政治，它与黑幕政治一样，都是中国传统官僚体制的伴生物，彼此你中有我，我中有你，须臾不可分离。它们与官僚体制之间不是体与用的关系，不是说有形的官僚体系为体而黑幕政治与无为之治为用。不打碎整个官僚体系和击破相应的文化氛围，单纯想要提高效率、改善机能的努力都将是徒劳的。
三、戊戌新政与精简风波
像每个欲有所作为的皇帝一样，光绪对于冗官与冗政都有说不出的厌恶。更加上亲身经历了甲午战争中官僚体系庸碌无能，统治机器的腐朽不堪，面对猖狂的日军，举国上下尸位素餐的百官群僚，面面相觑，百无一用，充耳欲聋的，除了大话、空话就是软话和孬话，在战争中信息不灵，指挥不灵，周转不灵以致事事不灵，光绪觉得满朝尽是老谬昏庸之辈，毫无用处，恨不得立时将此辈“尽行罢黜”才解气。
维新派处于在野后进的位置，对官僚体系的痛恨比之光绪有过之而无不及，即使不是出于思想家的观察与思索，单就在野后进的身份，就足以令其对现存体系产生反感。我们从一篇篇发表在《时务报》、《知新报》上的言词犀利的抨击官僚体制的文章上，可以充分体会维新派对官僚体制刻骨铭心的嫌恶与痛恨，请试观一鳞：
官惟无耻，故不学军旅而敢于掌兵，不谙会计而敢于理财，不习法律而敢于司李，瞽聋跛疾，老而不死，年逾耋颐，犹恋栈豆，接见西官，栗栗变色，听言若闻雷，睹颜若谈虎，其下焉者，饱食无事，趋衙听鼓，旅进旅退，濡濡若驱群豕，曾不为怪。
从这种畅快淋漓的嬉笑怒骂中，我们不仅能从中读出维新派对官僚体系的反感，而且还可以发现事实上是暗含着以西方专业化的职官制度来取而代之的期待。
尽管光绪在甲午战败之后也读了一些新书，对西方近代政治也有所了解，但是在对待中国传统官僚体系的态度以及变革思路上，他与维新派是有距离的。
事实上，中国官僚体系臃肿、低效能的现状的根本改观，必须完成从中国官僚体系向西方政府职能体系和议会民主体制的转变才能实现。这里有两个问题，一个是政府机构分工思路的转变；一个是政府机构职能的改变。中国传统政府也是有分工的，有吏，礼、刑、户、兵、工六部还有其他监寺，但这个思路是不符合近代化的要求的，既没有分出内政与外交，也没有明确分出司法、民政，更没有邮政、铁路、警务等部门。政府职能中西也有根本的不同，比如，西方也有工业部，从名称上看好像类似于我们的工部，但我们的工部所负责土木工程、水利工程以及各种器物制作工程统统是政府行为，政府自身就是工程的组织者和实施者，工部负责其经费和组织实施，说白了就像朝廷的工程处和工匠头。而西方的工业部则是负责国家工业部门的法规制定、计划协调的，而工业部门不论国有还是私营的工业企业，其行为都不是政府行为。也可以说，西方的政府职能含有服务的意义，而中国传统政府的职能则是直接管理。只有实现这两种意义上的转变再加上配套的议会民主，中国传统政府臃肿、低效能状况才能改变。
显然，维新派对此是有所了解的，他们似乎清楚政府机构改革的路径和关键，所以，在百日维新中，他们并没有急于向光绪建议拿令人痛恨的官僚体系开刀，而是提出立新不动旧的妥协方案。
然而，光绪却是很性急，与他同样性急的还有一些倒不一定懂西学可却急于改变中国面貌的官员，岑春煊就是一个。岑春煊这位世家子，一向性急气盛，倒是有心办好事，可是眼里不能容人，为官一世，最好参劾下属，人送绰号“官屠”。在百日维新期间，身为广东藩司的他倒是表现出了相当的积极性，与两广总督谭钟麟闹得关系很紧张。他上书光绪，建议淘汰冗官，裁撤闲散衙门。光绪览奏后，正中下怀，马上下诏裁衙和汰冗，并要求各省切实执行，诏云：
国家设官分职，各有专司。京外大小各官，旧制相沿，不无冗滥。近日臣工条奏，多以裁汰冗员为言。虽未必尽可准行，而参酌情形，实亦有亟当改革者。朕唯授事命官，不外综核名实。现当开创百变，事务繁多，度支岁入有常，岂能徒供无用之冗费，致碍当务之急需。如詹事府，本属闲曹，无事可办；其通政司、光禄寺、鸿胪寺、大仆寺、大理寺等衙门，事务甚筒，半属有名无实，均著即行裁撤，归并内阁及礼兵刑等部办理。又外省如直隶、甘肃、四川，皆系以总督兼管巡抚事。唯湖北、广东、云南三省，督抚同城，原未划一。现在东河在山东境内者，已隶山东巡抚管理，只河南河工，由河督专办。今昔情形，确有不同。所有湖北、广东、云南之巡抚，并东河总督，著一并裁撤。其湖北、广东、云南三省均著以总督兼管巡抚事。东河应办事宜，即著归并河南巡抚兼办。至各省漕运，皆由海道，河道已属无多，应征漕粮，亦多改折。淮盐所行省分，亦各分设督销。其各省不办运务之粮道，向无盐场仅管疏销之盐道，均著裁缺，归各藩司巡守道兼理。此外如各省同通佐贰等官，有但兼水利盐捕，并无地方之责者，均属闲冗，即著查明裁汰。除应裁之京外各官，本日已降旨，暨裁缺之巡抚、河督、京卿等员，听候另行录用外，其余京外尚有应裁各缺，及一切裁减归并各事宜，著大学士六部及各直省督抚，分别详议筹办。至各省设立办公局所，名目繁多，无非位置闲员，薪水杂支，虚糜不可胜计，著一律裁撤净尽。并将候补捐纳分发劳绩人员，严加甄别裁汰，限一月办竣复奏。”
总的来看，此次裁撤之衙门和冗员，都有十分充分的理由，无论从哪个方面来说，这些衙门都该裁撤，中央詹事府等六衙门早就无事可办，而督抚同城的巡抚也是摆样的官，其余像河漕、盐运等衙也大类如此，均属国家行政体系上多余的赘尤，是人人都明白的白养人的地方。至于中央各衙之冗员，地方同知、通判、佐杂之官，积久无事可做，也是名符其实的冗官废官。各省的办公局所，倒是应当区别对待，并非全是“位置闲员，薪水杂支”，洋务运动以来，地方上平添了不少“新式”政务，老衙门办不了，于是只好设置局所，时间一久，流弊难免，遂成督抚安置私人之所，但原来的功能并未完全消失。从另一角度说，这些局所也是督抚实力膨胀的一个标志，督抚原有简单的从属机构已不敷用，增加属员朝廷又无定制，只好广设局所，所以局所之设对于督抚的权力保障也是必要的。
总而言之，光绪下诏裁撤的衙门和冗官，百分之九十九以上的都有百分之百的理由该被裁撤。但是在戊戌那个当口，却是百分之百地不应被开刀。
光绪要裁撤的衙门和淘汰的冗官，大多数已存在非止一日，甚至可以说是清朝二百余年积下来的老问题。从皇帝到一般官吏都知道这些衙门和职位就是以供养闲人的。历代皇帝并非不想裁撤，而是不能裁撤（同样的闲衙还有盛京的六部），留着它们对政治稳定有好处。恩养士大夫是历朝历代都很在意的一件事情，正式的官职没有了，就要添些闲衙和冗职来安置，衙门在传统政治体系中，不光是行政机关，有办事功能，还有养人的功能。不是闲衙的衙门，办事效率也不高，比较起来，闲衙也只能算是办事功能高度萎缩而已，五十步笑百步。况且无事可办也就意味着无权好弄，自然也就没有了外快好捞，所以对于闲衙和冗员，别的衙门官吏并没有多少怨气，这也是它们能够安然渡过那么多年的原因之一。
显而易见，在没有用一套新的政府系统来逐步取代旧的官僚体系之前，仅仅靠精简手段整顿吏治，非但收不到提高效率削减经费的效果，而且还会造成不必要的社会政治动荡。当然如果皇帝是铁腕人物，动荡可能会小一点，也会在短时期内提高一点行政效率，但肯定只是昙花一现，过不多久就仍复其旧，减下去的闲衙冗吏还会以别的名目“复辟”。
从策略上讲，维新变法这种史无前例的政治变革，各种阻力本来就很大，由变革引发的社会动荡按理应该尽可能减少到最小才是理智的选择。但是百日维新中的这场精简举措，却引发了一场搅动朝野的大风波，整个103天的变法的各种措施，就数这件事引起的震动为最大，英国公使窦纳乐说此举“比在中国政界起个革命差不多”。此言不谬。被裁撤各官人人含怨，连带失业的人员仅在京城就达万余人，人人若丧家之犬，恨声盈城，连带着的效应是谣言满天飞，没有被裁撤的衙门的官员也人心惶惶，有的说要裁翰林，有的说要裁侍郎，一夕数惊。当时任鸿胪寺卿的荣庆，闻被裁撤，虽感意外，只是稍有不平，觉得自己刚得官就丢官，慨叹“无伸不屈，此一端也”。但对他的寮属却感到“情殊可悯”。准许旗人自谋生计引起的震动没有这么大，因为旗人的“铁杆庄稼”并没有被砍倒；废八股也没有引起这么大的扰动，因为举子们还有时间，可以在“策论”上一碰运气，而被裁的官员，连带失业的胥吏、工役，马上面临的是失业，所以，由此而引发的瞬间震动是异乎寻常的，副作用也是无法估量的。
精简风波给了反对变法的顽固派一个很好的机会，他们利用这个机会把水搅挥，将震动迅速扩大到整个官场，而他们自己则充当反裁撤的“好人”，以收买人心。军机大臣兼户部尚书徐桐坚持不肯裁员，似乎很仗义地说：“先革去老夫，徐议未晚。”而户部尚书敬信也说：“予不为怨府。”此后那一拨一拨地无根之谣，搅得人心慌慌，几乎在一夜之间，反对和怀疑变法的官员增加了不知几倍。精简诏令也使得本来持观望游移态度的地方督抚离心倾向加大，尽管光绪三令五申，但督抚们终变法之期，未裁一人，未撤一个局所，表现出最强烈的抵制意向。
精简风波实际上是以走老路的方式来办“新政”，而且在非常不合适的时机制造了官场的普遍恐慌，这对于整个新政有百害而无一利，行政效率不会因此而提高，经费也不会因此而节省（裁撤之令一下，各被裁衙门一哄而散，连桌椅都化为乌有，损失极大），更糟的是正当改革还需要利用官僚机器的时候，深深地得罪了它，使想依原行政渠道推行新政的企图受到重创，平白增添了改革的阻力，使变法形成了两层皮，一层是热热闹闹的变法诏令，一层是冷冷清清的推行之局。
一、改革的次序
戊戌维新从总体上看，主要是一场政治变革，不仅发动运动的维新派的先期意图是以洋务运动为前车之鉴，立意“变制”，而且百日维新的种种措施也以政治变革为主。但是，无论是维新派还是光绪都没有打算将改革只局限在政治领域。这里，就有一个改革的次序问题。
维新派的改革思路前后是有变化的。在运动之初，他们在批评洋务派改革本末倒置时，集中强调了改革政治制度的重要性，无意中暗示了这样一种次序：要以政治改革为龙头，拉动经济改革和社会改革。尽管他们在向皇帝上书时往往提出的是一揽子变法方案，但每次上书的重点所在却是不言而喻的。
作为这种思路的延伸，在百日维新前后，变制的努力变成了组织变法中枢之争，实际上是掌握政权之争。
但是，在运动过程中，显然是受了文化整体论的影响，维新派开始倾向于整体一揽子变法全面铺开。康有为对日本伊藤博文的谈话很典型地体现了这种思路，所谓：“行改革事，必全体俱改革方可。若此事改，彼事不改，则劳而无效。”当然，在全面开花的同时，也需有重点和主次，即有“本原”和“枝叶”的分别。
除了康梁等维新派主流的改革思路而外，社会上还存在另外的思路。对变法表示支持，并不同程度地参加变法实践的士大夫们，其中有不少人始终将开民智、兴学校作为自己的首要事业。自甲午战败之后，他们即着手兴办新式教育，像张元济、孙治让等人即是如此。他们在变法中对政治的热情远没有办学的热情高，只是对废八股有很大的积极性。在他们看来，中国现状的改变，最要紧的是开民智、开士智，只要废掉了八股，将仕进的主渠道疏浚，以后的改革慢慢就会上轨道。所以对他们来说，改革的次序首要一步是兴新学，实行教育改革。
还有一种思路是先实行经济变革，即发展资本主义工商业，主要是发展中国自己的工业。执这种观点的，主要是一批投身实业的士大夫，张謇就是他们的代表。在状元公张謇看来，救国拯世，书生当仁不让，而救世不在于空言，关键是切实的行动。“既念书生为世轻久矣，病在空言，在负气，故世轻书生，书生亦轻世”。书生要想担负起自己的责任，就不能再恃清高，抱残守缺，视工商为可不为的贱业，须以佛入地狱的决心，投身“实业救国”的事业。而在工商之间，工业尤其为中国之必需。张謇承袭了先期投身实业的郑观应等人的观点，认为：“世人皆言外洋以商务立国，此皮毛之论也。不知外洋富民强国之本实在于工。讲格致，通化学，用机器，精制造，化粗为精，化少为多，化贱为贵，而后商贾有懋迁之资，有倍徙之利。”要振兴工业，走洋务运动的老路肯定是不行的，以衙门方式来经营近代工业，方凿圆枘，非失败不可，就是官督商办和官商合办，只要沾上官字，也难免被扯到背离市场规律的“官营工业”轨道，不然就被侵吞盘剥，让你难以为继。官督商办最后变成了侵夺商人的借口。所以，张謇认为振兴近代工业，只有走“民办”这条路：“听民自便，官为持护，则无论开矿也，兴垦也，机器制造也，凡与商务为表里，无一而不兴也。”也就是说，兴办民族工商业，不能让宫府来经办，而官府只需“持护”即可，即制定相应的保护民族工业的政策法规，实行相应的税务保护和奖励工商业发展措施，而不是插手其间，横加干涉。
然而，作为士人，张謇的“实业救国”设想与他的一些好友“教育救国”路线并不抵触，他甚至认为兴办实业只是为教育救国提供物质基础，只有发展实业，才能兴办教育。他后来回忆道：
自前清甲午中国师徒败衄，乙未马关订约，国威丧削，有识蒙诟，乃知普及教育之不可已。普及有本，本在师范，乃知师范之设立不可以已。设师范之资，其数非细，他国师范，义由国家或地方建设而扶助之。当是时，科举未停，民智未启，国家有文告而已，不暇谋也。地方各保存固有公款之用而已，不肯顾也。推原理端，乃不得不营实业。然謇一介穷儒，空弩蹶张，于何取济？南通固有名产棉最旺之区也，会有议兴纺厂于通而谋及者，乃身任焉。
张謇也确实像他说的那样做的，他办起了大通纱厂，赚了钱之后就兴办了南通师范学校。南通师范与另一位实业家叶衷澄办的衷澄学堂等新式学堂由于有实业支持，办得十分红火，而孙治让等人的兴学，则左支右绌，十分艰难，一受制于顽固派官绅，二困于经费短缺。
哪一种改革次序更合理一些？这是一个现在不好评判，当时几乎没法判断的问题。把开民智放在改革的首位，从道理上讲没有什么不对，但此举如果没有政府有力且长期的支持，缺乏比较坚实的经济基础，似乎有难以为继的危险，所以政治改革和经济改革不能不相伴而行，如果没有后两者的伴行，那么教育救国就会变成以一桶水浇灌千顷沙漠的努力，很难改变国民素质低下的国情（我们在日后的历史中曾经看到过这样的努力，像陶行之、晏阳初、梁漱溟等人的乡村教育、平民教育事业都很感人，但对于中国几亿农民而言，不过是杯水车薪）。
但是，反过来说，如果没有国民素质的提高，政治改革往往会流于形式，而资本主义化的经济改革也会变味。中国辛亥以后的历史已经证实了这一点。
经济改革与政治改革的关系也是这样，按道理政治改革应该是经济发展的必然产物，可是当时中国的状况，等到资本主义经济因素自然而然地成长起来恐怕是不可能的事，即使有这个可能，“俟河之清，人寿几何”，仁人志士也断不会坐等，他们断不会眼睁睁看着中国变成殖民地。所以，必须从政治变革人手，解开近代化进程的结，可是没有资本主义经济的基础，政治变革每每是乏力的。看起来，政治变革、经济变革与教育变革谁应放在前面的问题，似乎像在一个环中旋转的三匹木马，说谁是第一都可以，但将谁放在第一又都有问题。
世上的事没有解不开的结，解结的办法就是到什么地方说什么话。经济改革在任何情况下都必须放在首位，事实上，如果没有自60年代以来历经几十年的洋务运动，维新运动显然是不可想象的。如果中国在1895年还处于林则徐在虎门销烟时的状况，穷尽人们的想象力，也不会想到在中国进行“变制”的改革。可惜的是洋务运动只是使中国出现了大机器，但新式的资本主义生产方式并没有确立，资本主义的国内市场更是谈不上，至于相应的法律框架更是匪夷所思。所以维新运动必须补课，补上发展私人资本的这一课。
但是，中国当时不存在可以避开政治变革在政治势力夹缝里发展资本主义经济的条件，所以维新运动必须也从事政治变革，尽可能地为民族资本主义发展创造一些条件。能建立西式的民主政治当然很理想，可惜只能是一种可望不可及的奢望。其次，能如维新派所努力的那样，建立由维新派掌握的中枢政权也很好，如果还不行，也可以再退而求其次，维持一个能容忍资本主义发展的半新不旧的政府，只要它能对民族资本主义持一种表面上的“持护”，就可以使中国经济发生缓慢的变化。至于教育改革，理应与经济改革同步，只是在实施过程中，须稍缓半拍。
所以，合理的改革次序应该是，首先注重的应是资本主义的经济改革和教育启蒙，对政治变革应视政况的许可程度，尽可能争取一个较好的结果。指望一举在中国变制成功，从而在一个西化式的政府领导下迅速走向近代化，在最短的时间内改变面貌，走向富强，理想虽然可观，其实很不现实。至于在政权尚未掌握的情况下就推出一揽子全面变法的规划，更是不现实的毛毛雨。虽然从理论上讲，改革应该系统全面，否则改此不改彼会发生扦格与滞碍，但在现实的改革实践中只能一点点地来，绝对不可能一下子把一切都改好，一新全新。可以说，全面改革的设想是一种改革的理想主义，将这种理想主义推行到变法的实践中，不仅不能保住甲午之后举国求变的好形势，将政治改革推进一步，为经济改革创造一个好的政治环境，反而导致大的反动，差一点倒退到洋务运动之前的中国政治状况中去。
改革的次序问题，背后隐藏着一个近代化变革的速度问题。当时中国危迫的政治情势，迫使着人们期望尽快地改革现状，走向富强，摆脱目前的屈辱，所以大家都想走捷径，幻想着通过政治改革，以强有力的政府力量来推动经济改革与教育改革，三五年就走完西方几百年，日本几十年才走完的路。这种心情是可以理解的，可是中国的现实是，改革性急不得，一性急，似快实慢，进一步可能要退两步甚至三步，冒进从来都是要付出代价的。
我们这样说不是批评维新派政治改革不应该进行，而是说他们从一开始就应该明白政治改革的目的，应该看清当时中国政治改革所能进行的限度。在十分清楚大太后小皇帝政治格局的情况下，贸然设计以光绪为核心的变法规触，幻想手中毫无实权的皇帝可以自立单干，为之设计出抛开太后的中枢机构，其不现实、不冷静已经达到了热昏的程度。对于历史文化包袱十分沉重的中国，改革只能一点点来，尤其在披榛辟莽以启山林的时候，急性病是万万要不得的。维新派当时既使不能走太后路线，也应清楚依赖光绪变法的限度，只要能达到政府鼓励资本主义工商业发展，逐步建立相应的法律框架，在教育系统中废除八股，兴学校，逐步建立新的知识分子上升梯阶体系，维新运动已经算是小有成就了。想一步到位的变法，美簡美矣，可在事实上却使中国向后退了几步。在康梁登上政治舞台的时候，中国全面变制的时代尚未到来，首要的任务仍是经济变革，如果康梁变法能围绕这个中心，那就好了，可惜，历史不能假设。