现代型转变
清末民初北京的国民道德建设，是在北京从封建帝都向民国首都转型的过程中展开的，我们只有深入研究，在这个亘古未有的剧烈变革时代，北京的政治定位和社会功能是如何通过地方行政建制、城市社会空间、城市管理体制等方面进行现代性转换的，才会对当时北京的国民道德建设所依托的地缘物态载体有一个比较扎实、深入的认识，进而有助于分析北京国民道德建设独特的内在发展。
一、北京地方行政建制的多元化源流
清代政治体制的特征是皇帝高度集权，具有至高无上的权威，这就要求北京地区这样一个天子步辇之地，在行政机构设置上要形成与之相适应的自上而下“一元化”领导的组织架构和运作机制。但由于满汉分治的特殊民族关系和中央权力机关汇聚的首都政治角色，清代北京地区的地方行政机构又表现出军事、政治、行政体系互不相统、平行发展但又相互协调的“多元化”权力运作机制。各类机构在其统系内实行“条条管理”，各成体系，独自运行，其最终的服务对象统一指向皇权，这是“多”中之“一”；具体到京师地方事务上，各机构独立行使自己的职权，互不统属，遇有交叉之事务，需协同办理，合作办公，这又是“一”中之“多”。
有清一代，各地封疆大吏代天子行狩，在各自辖区内实行一元化的领导，集军政、行政大权于一身，司、道、提、镇均是督抚的属下官员。唯有京畿地区例外。中央皇权为了更好地维护统治、控制局面，自然不希望在京畿地区存在一个具有较大独立权力的权威地方政府。顺天府衙门，作为北京地区名义上的最高行政机关，属下的京兆5州19个县均在直隶总督辖区之内，大兴、宛平两京县由顺天府直接领导，其余22个州县由直隶总督和顺天府尹“双重领导”，顺天府要想提拔这些府县的官吏，需要与直隶总督会同办理。由于首都地位的特殊性，顺天府尹的品秩比一般地方上的府高三级，为正三品，并有直接奏事之权，在行政建置上位同督抚。但值得关注的是，顺天府尹位高却权轻。北京内城实际上在八旗都统衙门、步军统领衙门的管辖之下，外城实际上在五城御史衙门的管辖之下，而京县之外的22个州县也是由顺天府尹和直隶总督“双重领导”。故顺天府尹的权力十分有限，城区事务大多不能独立执行，州县的事也要会同办理。顺天府尹能够独立办理且显示其独特地位的事务，主要在文教礼仪方面，如立春前到东直门外“春场”迎春然后送“春”于大内，皇帝耕猎时手捧青箱以待播种，殿试张榜后送新科状元“还乡（会馆）”，按圣谕进行宣教等，这些都是顺天府尹主持完成的分内事务。
与位高权轻的顺天府尹相比，掌管内城的八旗都统衙门与步军统领衙门，所承担的地方行政事务显然要更多一些。八旗都统衙门是管理北京内城的行政机构之一。清廷定都北京后实行了“迁汉”政策，即把内城的汉族和其他少数民族居民强行迁往外城，把内城变成一座由八旗官兵携眷按八旗方位驻防的兵营。八旗由满洲、蒙古、汉军三部独立成旗，名为八旗，实为二十四旗。二十四旗都统的序位有先后之分，但在官阶和职权上并不相统，各有印信和办事公所，各自独立行使管辖本旗旗务之权，是属下旗民的父母官。步军统领衙门是管理北京内城的另一实权机构，负责北京地区的城防、治安、监察、司法（初级审判）、市政工程、房地产管理等多项事务。北京内、外城16座城门均由步军统领衙门防守、稽查。京城编查保甲，由步军统领衙门统一办理。八旗都统衙门所掌管的旗籍户口，都要汇总于步军统领衙门。不同行业的汉族和其他少数民族的户籍编查，以及内城的市政工程、房地产管理和监察等事务，也都在步军统领衙门权限内。北京城区的各种禁令，也由步军统领衙门执行，包括内城不许开设戏院、妓院，旗人及职官不许入戏院，不许编刊鼓词、小说，入夜之后关闭街衢栅栏，禁止夜行等等。内城实际上是由步军统领衙门和八旗都统衙门共同管理。步军统领衙门和八旗都统衙门之间在官制上、业务上不存在统属关系，八旗都统衙门掌管旗务，步军统领衙门则总括了“旗务”之外的诸事，范围更广，出任步军统领者，大多是王公或亲重大臣。
外城的管理又是另外一种状况。外城是一座集会馆区、商业区、娱乐区、旅馆区等多重功能于一身的“汉城”，汉族和旗人以外的其他少数民族主要居住在这个区域。外城的实际管理隶属于五城御史衙门。该机构原出自中央都察院稽察京都地方的外派机构——五城察院，其长官称为巡视五城御史，掌绥靖地方，厘剔奸弊，由科道官员中简用，一年更换一次，官制上是“差遣”。后来，随着官变差不变的形势发展，“差”成了铁打的衙门，于是中央监察机关也就转化为地方权力机关了。其与地方最高行政长官顺天府尹之间并无隶属关系，仍是都察院的下属机构。五城皆设有兵马司，每司又分为二坊。兵马司专司“京师访缉逃盗，稽察奸宄”等事，负有“办理地方之事，厘剔奸弊，整顿风俗”的职责，同时承担设立“栖流所”、“粥厂”等慈善机构和“平粜厂”等经济机构的赈恤之责，职权涵盖监察、司法（初级审判）、治安、民政、宣教、工商行政管理等领域，成为外城实际的行政长官。
至于顺天府直辖的两京县的衙门——大兴县衙和宛平县衙，则与顺天府尹有着一样的尴尬处境。大兴、宛平两县作为直辖京县，以北京城中轴线为界分领城区和郊区，衙署均设在北京内城，大兴县治在安定门以南教忠坊，宛平县治在地安门外以西积庆坊，与五城兵马司分壤而治，是标准的京师地方官。但北京内内城的诸多事务已由八旗都统衙门与步军统领衙门分片负责，外城的多数事务也由五城御史和兵马司负责，两县知县对城区内外的很多事务其实都不能行使权力，其主要职责还是与顺天府尹一样，掌管一些礼仪、文教方面的工作，可以说是“亲民而不临事”的京城父母官。
清代北京的地方行政机构，不以职务任事权，且各机构常不能专断，遇事要协同其他相关机构会同办理，充满了名实之间的吊诡关系。顺天府尹在职掌上是北京地区最高行政长官，大兴、宛平二县的知县在职掌上是北京城区的“亲民之官”，可是最高长官和亲民长官除了礼仪、文教上的事务外，对城区的治安、司法、民政、市政、户籍、工商管理等事务均没有独立的行使权力，可谓“有职者无权”。步军统领衙门、八旗都统衙门从其性质上讲，本属于兵部系统，但在实际行政中却成为北京城不可或缺的地方长官，同样，五城御史本属于都察院系统，却成为外城实际上的地方官，这又可谓“无职者有权”。同时，内城不大，却有两家机构管理，步军统领衙门和八旗都统衙门在官制上互不相统，均是平行机关，诸事都要互相咨商而后行。管理外城的5个巡城御史彼此之间也是互不相统，凡有逾界之事，均要“会同办理”。步军统领衙门虽然负责京师十六门的防卫和门禁，可是很多事务要会同有关机构办理：检查过往车辆、行人物品，要会同崇文门关办理，遇有朝庆典提前开放城门，要由礼部、太常寺、内务府等咨行兵部办理。
京城无小事。北京地区的各种行政机构遇事不能专断，需会同其他机构会同办理，可以说是京畿地区行政体制最大的特征，反映了北京作为帝都凝聚各种权力同时又运行各种权力的独特机制。这种机制终晚清到民初长期延续，成为京师权力运作的常态。在此过程中，不乏中央和地方权力关系的消长。同治时期，由地方团练发展而来的湘、淮军随着南征北战的军功的累积，势力逐步坐大，湘、淮系将领成为地方实力派的代表，他们中的一些人任京官后，在京畿地区形成一个很大的势力。庚子事变后，清廷以实施新政、改革官制为契机，逐步加强了对京畿地区的控制，形成了中央各部对北京城区直接进行管理的行政体系。一方面，裁撤了以五城巡城御史及兵马司等为代表的一批地方色彩逐渐浓厚的行政机构，另一方面，先后增设了京师内外城巡警总厅、京师高等审判厅、京师高等检察厅、京师督学局、京师实业局等自上而下的中央驻京机构，这些新成立的机关均属中央相应各部的下属机构，和代表地方的顺天府没有任何隶属关系，中央接插手京城事务成为了一个制度性额做法。
清末新政行政体制改革，从形式上看具有明显的新旧行政机构更替的特点，但从实质上看，却并非行政机构的精简和高效化发展，反而是北京地区行政权力运作机制更趋复杂的起点。五城巡城御史衙门撤消后，其职掌基本上由外城巡警总厅承继下来。内城巡警总厅也承继了步军统领衙门城防之外的大部分职掌。于是内、外城巡警总厅也就成了北京内、外城实际上的地方官。内、外城巡警总厅各设厅丞一名（从三品），由巡警部奏请补授，为各该厅长官。厅丞下设参事官、警官等官职，两总厅各设总务、警务、行政、司法、卫生等处，并在所辖各区内分段设立了派出所，其中，内城设立226处，外城设立141处，这些派出所遍布京城各个街道，平均半平方华里就设有一个派出所，清廷对地方的控制可谓达到极致。与其他省份的巡警组织相比，京师表现出“大中央、小地方”的显著特点。各省的警务最高长官巡警道，一般都是地方巡抚的属员，而京师的内、外城巡警总厅却直接隶属于中央的巡警部，和地方最高权力机关顺天府无任何隶属关系，北京地方事务由中央驻京机构直接插手管理，反映了北京身为帝都的特殊化管理模式。其他新设机构像京师高等审判厅检察厅隶属于法部，京师督学局隶属于学部，京师实业局隶属于农工商部，都属于这种情况，北京城区的司法、检察、治安、实业、教育等事务，都由中央各部下属机构直接插手管理，和顺天府没有任何隶属关系，形成清末首都地方行政管理中非常独特的“条条管理”格局。民初一直到1928年北洋政府失势之前，中央政府对京畿地区行政机关的设置，基本上都是沿袭这种多头体制，由顺天府发展而来的京兆尹公署，作为名义上的地方行政机构，被迫与中央派出机构京师警察厅、步军统领衙门等协同办理京畿事务，京师地方权力的运作就在制衡机制中不断找寻各方可以接受的平衡点，京师地区就在这种权力博弈的缝隙中走向了近代化。
二、北京城市社会空间的开放化趋势
清代北京内外城满汉分治的居住格局，反映了清廷专制、狭隘的民族统治政策。受此影响，清代帝都逐步形成根据权力和地位高低由内而外呈不规则同心圆扩散的居住状况。皇帝占据着紫禁城，贵族与八旗占据着内城，汉族官员和平民居住在外城前三门外。由皇城到内城再到外城的城墙成为社会隔离的物质载体。随着西方殖民主义势力对清廷的冲击，城建与市政的进步，以及新兴商业圈的大量涌现，北京这座古老的帝都逐渐在城市社会空间上变得开放和多元起来。
西方殖民主义势力的冲击，是封建帝都被卷入近代化潮流的先决条件。近代中国的城市化是由西方触发的、没有工业基础的城市化。19世纪末，中国开始兴建铁路，最早通达北京城外的铁路是津卢线（天津至卢沟桥）和卢保线（卢沟桥至保定），由于保守势力的激烈阻挠，火车禁止驶入京城。1900年八国联军攻攻占北京期间，英军为方便运输，首先突破戒律，将津卢铁路延长至正阳门。同年，卢保路也展修至正阳门，北京城的封闭格局被初步打破。同时，东交民巷使馆区、东单洋行区、辅仁大学等西方背景的区域或建筑在城区呈斑块状分布，发挥出离散传统内聚力的冲击效应。特别是东交民巷使馆区，以其安全的“孤岛”效应对外国侨民和本地中上层人物都产生极大的吸引力，带动了东单富人居住区、王府井商业区、西交民巷银行街的结伴出现。同时由于使馆区挤占了传统行政区位，迫使外交部、内务部等新型机构不得不分散选址，与此相关的就职官员的居住区域，就不能再保持传统的西富东贵格局，而变得分散起来，封建帝都时期长期延续的内城由权贵与高阶层集居的特色由此被打破。
城建与市政的进步，常常标志着一个城市近代化的程度。1900年以后，火车、洋楼、自来水、电灯、电车等近代技术广泛传入，推动北京城在建筑、市政、环境质量、医疗服务等方面发生了历史性的进步。其中，尤以近代交通业的发展，对北京比较封闭的城建格局改造为大。有清一代，北京内城以皇城、紫禁城为中心，“分列八旗，拱卫皇居”，内城严禁经商、生产，以等级森严的封闭社会，维护封建皇权的统治权威。近代北京交通运输、工商业的发展，逐步打破了这种封闭式的城市格局。清末新政时期，以北京为中心，修筑了多条铁路，如京奉线、京汉线、京张线、津浦线等，京师环城铁路车站达到了15个，北京成为四通八达的全国铁路枢纽。为便利现代都市交通，北京对皇城城门进行改建。如正阳门为明清内城的正门，其中门专供皇帝通行，百姓出入须经瓮城的东西两座门洞。1900年铁路通车到京，正阳门箭楼两侧建火车站，交通日益拥挤。民国初年，正阳门作为交通枢纽，虽有三座门洞，但出入总汇于中部，经常阻塞。1914年，北洋政府决定改建正阳门，拆除正阳门瓮城、东西月墙，在月墙与城墙东西交接处，各辟两门，并将月墙基址改筑马路，从而大大改善了行人进出内外城的通行能力。20世纪20年代至30年代，北京陆续改造皇城，对环绕内城的都城九门进行改建01924年另辟和平门，使南北新华街连成一片。1927年拆除宣武门、朝阳门城楼。市内明沟改造为暗沟，修建马路和林荫道。至30年代，北京东、西、南、北城之间的交通全部贯通，封建帝都初步转型成一个为近代化的首都城市。