浅论国家控制力与行政法改革
葛勇
国家控制力来自于行政主体的活动，行政主体实施行政行为的水平状况决定了国家控制力水平的高低。对于行政实体法和行政程序法的研究，应该是基于对国家控制力的表现进行历史性、前瞻性、多层次、多角度的准确把握，通过分析国家控制力的多元化表现，并以此为切入点来考察行政法现状，寻求行政法变革。
一、综观社会发展史
客观上要求提高国家控制力和人民保留社会自治的权利产生的矛盾，最终决定了行政法的走向。
众所周知，在传统社会中，落后的科技文化水平决定了国家对社会的控制力十分有限，造成传统社会经济、信息、交通等的发展都处于较低水平，极大地阻碍着国家使用控制力来达到对社会的统治。与当今社会相比，传统国家的权力触角不仅很短，而且很迟钝。比如在汉代，作为领导的司马迁从内地运送六十四石粮食到战事前方，结果只有一石能顺利抵达。“山高皇帝远”是传统社会普通老百姓的固定思维状况。在当时的情况下，国家为了达到对社会的控制，就必须不断巩固和强化自身的权力，从而使国家的整体权力不可能被有效约束，结果便随着需要而不断加强、扩张、膨胀，最终导致传统社会中国家行政权力要求无限扩展。只要是为了维护社会统治，当时连肉刑都被作为一种合法的手段，用于刑事追诉活动和官府履行行政职能的过程中。当今社会，一方面，经济的高速发展引发了思维结构的剧烈变化，各国理论界普遍认同“最弱意义上的国家”的观点，即现代国家是按照自由主义的思想而构建起来的，国家不应该过多干涉社会（民众）生活，国家权力（控制力）不能肆意侵犯公民和团体的自由权利；另一方面，由于社会科学文化水平的提高，导致国家机构的职能分工化和社会的组织化，国家对社会的控制力显得空前强大。在这种情况下，随着国家力量的不断增强，民众对遭受个人违法侵害的担忧比之传统社会减弱了，相反，滥用国家权力的可能性和危害性却愈来愈重，所以，对保障个人权利的趋利性选择，使得民众要求加强对国家权力的约束，体现出社会自治的意愿。
其次，社会自治有赖于有正当性的伦理基础，即个人拥有“自己决定权”，一个智力健全的人是独立的人、理性的人，具有独立判断自己行为和利益的能力，每一个人都是自身利益最大化的唯一、最佳判断者，“自己有权决定与他人无关的事情——自己的事，并对他人的有害行为承担相应责任”，社会自治是联合的、扩大的个人自治，并最终将社会自治和国家控制力引导到两个对立面，使二者之间不停地进行斗争。
斗争结果最终决定了行政法的走向。“干预行政”的功能是社会（民众）自治原则的必然要求，在私法规范的领域竭力排除国家所有权力的介入。即使是在经济、政治等条件都发生重大变化的当前社会状况下，仍然要求行政主体发挥“行政给付”的职能，即积极地为民众提供一切行政服务， 但因为行政活动本身是国家机关依法进行的国家管理、组织活动，使其处于无法动摇的“法制国家理念”的地位，“干预”与“给付”的方式、范围以及相互关系和影响最终决定了行政法律规范。 “干预”不能取代行政管理，实现“超级自治”，同样“给付”是必须是在各种规范控制下的 “合法给付”，“自由裁量”只是一种相对意义上的“自由”。
所以，从历史上看，行政法的基本走向是基于国家控制力的变化。因此，行政法改革的价值取向也应该基于对国家控制力的考察，重视作用与反馈的种种表象或可能的情况。
二、我国国家控制力的历史特点
许多学者普遍认为，中国社会历史是一个国家与社会高度同构的历史。笔者同意这样的观点。在中国历史上，国家-社会关系模式一直是“强国家-弱社会”形态。在中国传统权力体系中，不存在社会独立于国家之外，并获得不受国家干预的自主权利的观念和理论。中国历史上强大的国家公权几乎湮没了社会自治体的存在。整个封建社会皇权的建立与维持依赖于宗法制度的强有力支撑。国民党时期，在农村普遍实行的保甲制度也是为了强化国家公权力对农村的控制。新中国成立后，为摧毁封建社会的宗法制度以及一切落后的封建意识形态，党和政府实施了一系列政治、思想、文化运动。这些疾风骤雨似的运动在瓦解封建制度及其封建意识过程中起到了十分积极的作用，但同时也将农村社会动员成为一个高度的政治社会。计划经济时代，我国企业的国营性使得单位本身就是一个政治单位，产、供、销与人、财、物均由政府统管，几乎没有自治空间，国家力量可以说无处不在，无时不在。国家公权的强大是否必然导致国家控制力的空前强大？笔者认为一般来说是如此，但某些因素也不容忽视，国家公权的强大并不是无一例外地为国家控制力的提高带来积极的推动。一方面，正是因为国家种种繁琐的控制，使国民有一种摆脱的欲望，一旦国家控制体系中出现漏洞，他们就会利用其降低国家控制力的水平；另一方面，国家与社会高度同构的状态使制约国家公权力的社会力量一直无法形成，使国家公权滋长成一匹“桀骜不驯的烈马”，权力崇拜、官本位、权钱交易等始终无法彻底根除。这种情况，反过来造就了一批国家难以控制的对象和行为，成为国家控制力将要面对的重要阻力。
三、我国国家控制力现状
在现阶段，我国的国家控制力主要表现出区域性不平衡和技术性不发达。
所谓“区域性不平衡”就是在我国幅员辽阔的行政区域内，各地区的行政职能部门把握行政规范的水平不一，进行行政活动的能力不一，民众遵守行政规范的自觉程度不一，由此带来的控制力的差异。“技术性不发达”是指由于行政立法方面的原因导致的国家控制力削弱。这种情况较为复杂，以行政程序立法为例较易观察，主要有三个方面的情况：第一，目前中央部委层面上并不缺少有关行政程序的规范，恰恰相反，部门行政程序规范数量和种类很多，程序作业也表现出多样性。但是，程序规定存在牵制或冲突现象，如外经贸领域的行政程序涉及行政主体包括外经贸部、国家经贸委、海关总署、国务院关税税则委员会等机构，而各机构又有各自的程序规定，这些规定展示了一个行政过程中相互牵制的“程序之网”，影响了行政效率和管理合理性。第二，各部门的程序规定大多涉及很具体的问题，而随着情况的变化，新形势下的新问题不断出现，各种违法犯罪行为也日趋智能化，相应的规定却表现出了滞后性。第三，各部门之间在程序规定的衔接与协调上缺乏一致性，其法律实施在不同部门间的非统一性和随意性也比较突出。这种行政立法的现状，必然导致行政管理中的漏洞，在多方行政主体都有行政执法权的领域，往往出现都不闻不问的状况；在两个行政主体需要进行相对连续的行政活动时，往往衔接不利；而一些需要行政法律规范进行调整的领域，则缺少相应的规范。在这种情况下，行政相对人往往可以利用这些漏洞，逃避监管。由此可见，这是行政立法技术性问题带来的我们国家控制力不发达现状的一个重要特点。
这里需要注意的是，国家控制力“不发达”不等于国家控制力“弱化”，前者指技术层面，后者指强度和广度。
四、行政法改革主要参照于国家控制力变化程度
从行政法制原则的内容分析，法律优位原则要求一切行政活动都不能与法律相抵触，法律保留原则要求一定行政活动必须要有法律根据（或法律授权）。由于这两项原则的确立，行政活动就不能仅仅满足于不与法律相抵触的要求，而应积极地以法律的明文规定为依据。如《宪法》第八十九条第一项规定，国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。从字面上理解，行政措施、行政法规、决定和命令无论其内容是否与权利义务有关，均应具有宪法和法律上的根据。总之，我国宪法从公民的基本权利和义务以及在宪法的层次上对公民的基本权利实施保障的实质目的出发，要求行政活动至少在涉及公民的基本权利和义务时应该具有法律根据。另外，由于法律优位原则和法律保留原则所指明的“法律”都仅指国家最高立法机关所制定的规范性文件，并且，法律保留原则所要求指明的法律保留范围又总是有限的，所以一定的行政活动必须要有法律根据，行政活动所受到的这种来自于法律规范的制约，必然在实体行政法发生变化的情况下，对国家控制力产生明显的作用。
在程序法领域强调最多的是行政主体的效率与对行政相对人的公平的问题，行政机关作为法律的主要执行者，较容易强调执法的效率；行政相对人作为被管理者，较容易强调程序的公正。从行政法律关系中的行政相对人所拥有的权利分析，相对人至少应具有以下权利：自由权、平等权、参与权。所谓自由权是指在行政法律关系中，行政相对人依法享有的权利可以根据法律的规定处分，行政主体不得非法干预；所谓平等权是指相对人有享受平等待遇的权利，相对人在同等条件或相等条件下应该不受歧视；参与权是指相对人在行政主体作决定的过程中，有向行政主体表达自己的意见和了解行政主体活动的权利。这些权利应该在行政机关的行政执法过程中得以保障。而行政机关作为行政主体，其行使行政权的方式主要是权力性行政活动，相对于行政相对人而言，作为行政主体的机关意思表示具有优越性，处于支配地位，其一经法律程序作出就具有法律效力，它以行政权的强制性为基础实施行政活动。在这种情况下，行政相对人为了避免由于处于弱势地位而权利得不到保障的情况发生，期望以程序法规范来约束行政主体的活动。应该说，“效率与公平”都很重要，但两者常常冲突，需要协调，那么，协调应该达到何种程度，这个标准既不能从行政主体的单方利益出发，也不能单从行政相对人的利益考虑，应该站在一个客观的基础之上，兼顾各方。笔者认为，协调应该达到“保证国家适当控制力”的程度，“保证控制力”是基于行政主体的考虑，而“适当控制力”则是处于保障相对人利益的考虑，这种控制力既不应该侵犯社会自治领域，也不应该以过分削弱国家控制力为代价。追其本源，行政活动本就是国家管理社会的活动，是以实现国家控制为目标，而国家的这种控制活动也是为了实现社会群体的整体权利。
基于此，行政法领域的种种改革活动，无论是实体领域还是程序领域，都应对可能产生的国家控制力变化作出预估，这是保证改革达到预期效果的必要条件。同时，这种改革也必然是站在对当前国家控制力水平进行考察的基础之上。
（作者系上海市闸北公安分局指挥处警官）