茂州“四面并是蕃部住坐处，别无城池限隔”，熙宁时，兴筑了处于“群蛮”包围之中的茂州城。同时，“招刺土兵三百人，以武宁指挥为额”。宣和四年诏，茂州、石泉军“旧管土丁子弟，番上守把，不谙射艺”，选施黔兵往教［宋］李焘：《长编》卷二六六，熙宁八年七月辛巳；《宋史》卷一九一《兵志五》。严防边备是宋朝政府的一贯政策，早在宝元二年（1039）六月九日，即因“威州是蕃部出入要路”而设有兵马监押一员［清］徐松：《宋会要辑稿·职官》四九之三。所设的寨、关之类，实际就是军事据点。嘉定元年（1208）八月六日，权发遣茂州杨思成说，茂州所属的鸡宗关、镇羌寨关寨呼应相闻，寨有知寨，又有都监。关有知关，又有同知关。而茂州文吏仅有司户一员，教授一员不过虚置而已［清］徐松：《宋会要辑稿·方域》一二之九、一〇。
宋朝政府在这一地区长期实行封山政策，企图进一步隔断内地与威茂羌民的往来。景德四年（1007）十二月就曾下令，“益州谕缘边居民无得采伐林箐以为道路，与蛮人交争”。真宗时，永康军判官刘随“令环植柳数十万株，因相联属，以限内外，民得不扰”，英宗时知成都府韩绛也曾下令禁止在“与夷接”处伐木［清］徐松：《宋会要辑稿·蕃夷》五之一四；《长编》卷九一，天禧二年闰四月戊申；卷二〇五，治平二年七月辛巳。
南宋时，对蜀边地的封山政策得到了更为广泛的实施。绍兴六年（1136）四月辛酉，诏四川禁止边地采伐，以“蜀三面被边，绵亘四百里，山溪险阻，林木障蔽”。 淳熙七年（1180）二月七日，知成都府胡元质言：蜀之边郡包括威、茂等，“连接蕃夷，各于其界建立封堠，谓之禁山，比年居民垦辟采伐，耗蠹无已，乞约束禁山，不得民间请佃斫伐贩卖”。同年六月，应知永康军张武的请求，再次下诏严禁在边地采伐耕垦，以“保藩篱之固”。嘉泰四年（1204）四月二十二日，知永康军李埴言：“备边之要，莫逾于设险。……臣所领军治，西出玉垒，至蚕崖关，即系威茂州境。其戍城草子寨广济乡一带尤紧接夷界。周回纵广，控制甚远。其间皆层峦复岭，长林大壑，草木荟郁，磴坂深阻。治平初，吕大防知青城县日，尤用意检察。凡管下冈岭，特置簿抄上四至，仍卓立封堠，凿石为界，严戢官私樵采，用以限隔蕃蛮，捍蔽川蜀。……故百年之间，毡毳丑类弭耳厥角，各安巢穴，不敢萌窥伺之意。”［宋］李心传：《建炎以来系年要录》卷一〇〇绍兴六年四月辛酉；《宋会要辑稿·兵》二九之四一、方域一二之八、九。正是基于这种错误的认识，宋朝官员们难免就自以为得计了。
岷江上游羌族地区自唐初设置羁縻州以来，由于民族关系的不稳定，羁縻州也往往随着形势的发展而置废不定，前面提到的唐代维州的作为正州或羁縻州的数次废立说明了这个问题。宋时仍是如此，一旦条件允许，便将羁縻地区纳入王朝统治体系，羁縻州也便转而为正了。《太平寰宇记》卷七八说，茂州地区“自古至今，并无两税”，从上表可以看到，宋初已有主户、客户、部落户之分，威州地区宋初也已有税户、蕃税户、蕃客户了。宋代两税夏秋两季交纳，元祐之前，已是“蕃汉并纳夏税”［宋］李焘：《长编》卷三七三，元祐元年三月壬午；《宋史》卷二八六《蔡延庆传》。了。熙丰变法时，鉴于威、茂等地夷夏杂居，税赋原本不多而“不推行新法”，如免役出钱之法、义仓法、受纳税租加耗等［宋］李焘：《长编》卷二五八熙宁七年十二月辛卯、卷二九六元丰二年二月甲辰、卷三〇一元丰二年十二月壬戌、卷三七三元祐元年三月壬午。，均先后罢免，反映出王朝统治势力在这里还十分薄弱，尽管其触角在缓缓向前，寻找着它们着力的支点。
徽宗时，对西南边地进行了广泛的“开边”活动。《宋史》卷三一一《庞恭孙传》载：其时，“威州守乞通保、霸二州。进恭孙直学士知成都府，委以招纳。未几，其酋董舜咨、董彦博来纳土，诏遣赴阙，皆拜承宣使，赐第京师”。此乃政和三年（1113）事，“于是以董舜咨保州地为祺州，董彦博霸州地为亨州，授舜咨刺史，彦博团练使。舜咨寻迁观察使；彦博留后，遂为节度使。诏成都给居第、田十二顷”。庞恭孙且报告说是知保州董舜咨“请愿将保州所管一州并二十六大首领下把土献纳入官”。又政和五年，茂州“有直州将郅永寿、汤延俊、董承有等各以地内属，诏以永寿地建寿宁军，延俊、承有地置延宁军”。宣和三年（1121），亨、祺二州并寿宁军、延宁军皆废为“砦”或“堡”《宋史》卷四九六《蛮夷传四》；《宋会要辑稿·蕃夷》五之三六。至此，结束了岷江上游羌族羁縻州的历史。我们注意到，南宋王象之编撰的地理志《舆地纪胜》不再言威、茂二州领有羁縻州，这是十分正确的。如果不加区别地沿用《宋史》的说法言威茂二州之羁縻州，至少是不准确的。
一般来说，中原王朝统治势力和汉族文化向周边民族的发展，所谓由“生番”到“熟番”，由羁縻州而成正州，不失为社会进步的表现，同时也是宋朝政府势力向南方民族地区稳步深入的必然趋向。宋代岷江上游羌族聚居地虽然北宋末年已不再实行羁縻州制，但并不表明该地区的社会已经发展到了可以与内地自然融和的地步。事实上，宋朝政府的势力并未深入羌区腹地，加上长期以来实行的严格的防范政策，广大羌区实际上处于半“瓯脱”状态，这就阻碍了羌族地区社会经济的发展。虽然相对说来羌区较为平静，但从社会进步的观点来看，宋朝政府对该地区的经制是不值得肯定的。
“蛮反邵州”被镇压，宋军破团峒九十余处。首领杨昌透失败投降，“以所领十余州，求输租赋”［宋］李焘：《续资治通鉴长编》（下称《长编》）卷一八七，嘉祐三年六月丙辰。参“附注”引范祖禹《郭逵墓志铭》，中华书局，1985年。 熙宁六年（1073）五月，宋政府“开梅山”，其后“措置梅山、武冈猺人”，得主客一万四千八百余户，丁七万九千余口，田二十六万余亩，章惇要求议定“起税租”等事项［宋］李焘：《长编》卷二四五，熙宁六年五月癸亥。 在四川，元丰初宋军镇压了“泸夷”的反叛活动，“罗胡苟姓作过夷贼系八母姓，共五十六村。除已讨杀及投降外，有四十七村。内四十二村累次以铜鼓、器甲、水牛等衔草乞命投降。及献逐村地土，岁认租税”；宋政府“以降夷村分头领强壮老小人口、山坡水地土，逐年认纳租税，仍各令打誓归业”［宋］李焘：《长编》卷二九四，元丰元年十一月丁亥。 。淳熙十一年（1184）十二月六日，土官承节郎思州石南知堡田租周因能“悔过自新”，“尽将买到黔江县田土归纳入官，更不请领价钱”而受到表彰［清］徐松：《宋会要辑稿·蕃夷》五之一〇一，中华书局影印本，1957年。
对来归的少数民族首领，朝廷往往给赐一定数量的田土予以安置。淳化元年（990），广西羁縻南丹州洪皓袭其兄位称刺史，洪皓弟洪沅不满，“挈妻子来奔宜州”，宋政府乃以洪沅“为邵州团练使，给田十顷”。后来莫洪皓死，“长子淮勍袭父任，俄为弟淮辿所逐，淮勍帅属来奔。诏宜州赐闲田资给之，即命淮辿知南丹州，仍谕以苟效忠顺，当加甄奖”。天禧二年（1018）下溪州彭儒猛等降后，释罪录用，进而“令高州等处诸族蛮人，以此招谕。如挈属来归，愿给田耕凿，许从所便，愿还溪峒，亦听其请”。宋政府认为，“蛮夷之俗，羁縻而已，不欲为之兴师报怨”《宋史》卷二九四《蛮夷传·南丹州》；［宋］李焘：《长编》卷五九，景德二年四月辛卯；《宋会要辑稿·蕃夷》五之七九。，往往给赐田土，以便尽快使边疆民族纷争平息下来，这种行事方式对一些失去土地或权势的夷民首领来说是颇具吸引力的。
“赐土”，可于附近拨土安置，也可于他处赐以闲田，后者不在少数。《宋会要》载大中祥符六年（1013），抚水州蛮首领指挥使蒙但挈族来归，诏徙于桂州给田处之。又载大中祥符九年九月，首帅蒙承贵等面缚诣军自首，纳器甲凡五千数，愿迁处汉地者七百余口，“诏分置广西及荆湖州军，给以田粮”。又载同年十一月三日，以知归化州殿直蒙肚为密州别驾，蒙双为海州都押衙，“各支请授给与系官田土”［清］徐松：《宋会要辑稿·蕃夷》五之五、五之六、五之七。 元祐二年（1087）六月壬寅，权知桂州兼管勾广西经略司苗时中奏“侬顺清占夺任峒”事，“请将顺清并家属就湖南近里州军编管，依例给田土令耕”。这是一起“私相仇杀”事件，枢密院做出如下处理：“特依归明人例，与茶酒班殿侍，其家属令广南西路经略司差人押送道州，给赐田土羁縻，无令出入”。宋朝对于“归明人”一般是给赐田土予以安置的，“有例”也就是有一定的章法可循。绍圣四年（1097）五月，广西言知南丹州莫氏公鞫、公佞兄弟“自成唇吻”，朝廷接受建议，差人伴押前去鄂州“给与系官堪耕种田土，仰本州常切羁縻”［宋］李焘：《长编》卷四八八，绍圣四年（1097）五月壬申。乾道二年（1166）十二月二十四日，广西路经略转运司言：要求琼管官员“如任内有侵犯省地，或失省民亦重责罚。其先省民逃亡在黎峒之人，仰守臣措置，多出文榜，委曲招诱，令复乡业。自乾道元年以前应欠官私税租债负，并与除放。复业以后田租科料与依条减放五年。如无田可以归耕，许令指射官中空闲地，从便耕垦，亦免五年税赋。省民既皆还业，黎人势自安帖”［清］徐松：《宋会要辑稿·蕃夷》五之四五。省地、省民，指宋朝管辖之地和人民。南宋末，广西南丹州蛮首领莫氏异德诸子内讧，宋帅李曾伯上言：异德家口眷属凡有五十九人，共七子，有二子“已今存恤保，无它患矣”，进而“乞于柳、象间拨荒田”以赡其他兄弟。又说：“今所虑三子之在溪洞者，未见着落。臣已排日下邕、宜寻访，未报。若俱物色得之，不过留之邕、宜等郡，拨闲田以资给。”［宋］李曾伯：《可斋续稿》后卷七《回奏宣谕》，第13页、14页、16页，两篇题同。本卷以《回奏宣谕》或《回宣谕奏》为题者有十余篇，《四库全书》珍本初集。
宋朝政府以“土地”作为杠杆，用以平息边疆的动荡，成为宋朝在西南边疆民族地区实行的“羁縻”政策的组成部分。二、“变夷为汉”：不确定的赋税政策
唐宋时期在边疆民族地区实行羁縻州制，实行间接统治。唐代羁縻州地“贡赋版籍，多不上户部”，是说不上报中央政府，“无赋役”是唐朝时期在羁縻州地实行的一项基本政策。宋朝同样如此，如《宋会要》载，太平兴国八年（983）八月，“（羁縻）锦、溪、叙、富四州蛮相率诣辰州言：愿比内郡输租税。不许”；咸平元年（998），羁縻富州刺史向通汉再次“请定租赋”，真宗说是“前典甚明，难遵什一”，“帝以荒服不征，且虑奸谋扰叛，故拒之”［清］徐松：《宋会要辑稿·蕃夷》五之七四，五之七五。 同唐代一样，宋代一些羁縻州也是要向朝廷“供税役”的。南宋范成大记广西“蛮地”：“今郡县之外羁縻州洞，虽故皆蛮，地犹近省，民供税役，故不以蛮命之。过羁縻，则谓之化外真蛮矣。”但羁縻州的赋税不是一成不变的，又记云：当地羁縻州县“皆耕作省地，岁输税米于官。始时，国家规模宏远，以民官治理之，兵官镇压之，以诸峒财力养官军，以民丁备招集驱使。……比年不然，诸峒不供租赋，故无粮以养提举之兵”［宋］范成大：《桂海虞衡志·志蛮》，孔凡礼点校《范成大笔记六种》，中华书局，2002年，第146页、第138页。 。南宋时对广西路边疆民族的控制显然已较松懈，对羁縻州也没一定的规范要求。