蒙古族建立的元朝政权统一全国，这在我国历史上是规模空前的。为了适应统治范围广袤的统一多民族国家的需要，元朝政府在原燕京城旁边，建立了一座崭新的大都城。
一、在断事官们统治下的燕京
蒙古军进入中都以后，取消了中都这一名称，重新改名为燕京，同时设置了燕京路总管大兴府，管理京畿地区。①（参见《元史》卷五八，《地理志一》）起初，燕京的形势是很不稳定的，河北的许多地方，都为封建军阀所把持，山头林立。这些割据一方的土皇帝，反复无常，动摇于金朝和大蒙古国之间。燕京南面的信安（今属河北霸州），当时为军阀张甫所占有，他一度投降蒙古，不久又倒向金朝，并出兵掠取燕京周围各县，使燕京城受到很大威胁。守城的官员甚至被吓得引水环城，阻绝内外交通，用来防止张甫的进攻。②（参见《元史》卷一五三，《王檝传》）因为害怕城内有人作内应，大蒙古国还大肆搜捕，杀了不少人。③（当时耶律楚材坚决主张用重刑，他的理由是：“信安咫尺未下，若不惩戒，恐致大乱。”（《国朝文类》卷五七，宋子贞《中书令耶律公神道碑》）可见大蒙古国对信安张甫是视为腹心之患的。）元太宗窝阔台攻陷汴梁，金朝灭亡（1234年）以后，信安也跟着投降，局势才逐渐稳定下来。
大蒙古国创建之初，官制很简单，除了万户、千户、百户、牌子头（十户长）这一套十进制的军政合一组织之外，还设有札鲁忽赤，即断事官，管理“奸盗、诈伪、婚姻、驱良等事”①（《元典章》卷四九，《刑部一一·强窃盗》）。当占领以汉族为主的广大农业地区以后，原有的简单官制已不能适应需要，于是就沿袭金朝的制度，在燕京建立行尚书省，也叫行台，代表大蒙古国，管理“汉地”的有关事宜。行省的长官，由蒙古国派出札鲁忽赤即断事官充任，经常同时有数人。此外，还仿效金朝制度，设置了燕京留守长官（或称留后长官），专门管理燕京的事务。燕京留守长官均兼任行省长官。从占领中都到忽必烈即位以前，先后受命为断事官前来充当燕京行省长官的有契丹人石抹明安、石抹咸得不父子和耶律阿海，色目人牙剌瓦赤、赛典赤，蒙古人不只儿以及汉人刘敏等。
断事官有很大权力。他们是大蒙古国统治者的代表，“得专生杀，多倚势作威”②（《元史》卷一二五，《布鲁海牙传》）。断事官、燕京留守石抹咸得不“尤贪暴，杀人盈市”。他的亲属及“势家子”，光天化日之下就在燕京城内拉着车子抢东西，“不与，则杀之”③（《元史》卷一四六，《耶律楚材传》）。断事官不只儿“视事一日，杀二十八人”：其中有一人已“杖而释之”，正好有人献环刀，不只儿就“追还所杖者，手试刀斩之”④（《元史》卷四，《世祖纪一》）。色目人牙剌瓦赤出身商人，专门替大蒙古国统治者做买卖，搜刮财物。他原在中亚做官，元太宗十三年（1241年）向窝阔台汗请求“治汉民”，被委派为燕京行省长官，来到燕京。他“惟事货赂”，事无大小，都伸手要钱，在他属下的各级官吏，也都“竞以掊克入媚”⑤（《国朝名臣事略》卷八，《姚文献公》）。这些权贵们的横行霸道，给燕京人民带来了很大苦难。
远在漠北的大蒙古国统治者，最关心的是从燕京地区榨取各种财物。中都一攻下，成吉思汗立即派人来“籍中都帑藏”⑥（《元史》卷一，《太祖纪》），刮走了大批金银和缎匹。后来，继续“不时自草地差官出汉地定差发（赋役———引者）”。元太宗窝阔台差贵族忽都虎到燕京定差发，“下至教学行及乞儿行，亦出银作差发”。连乞丐都不得免税，其他人更可想而知。那些教学行的文人们为此写下了一首打油诗：“教学行中要纳银，生徒寥落太清贫。……相将共告胡丞相（忽都虎———引者），免了之时捺杀因（蒙古语很好之意———引者）。”除了征取丝和银之外，“使臣经从，调遣军马，粮食器械，及一切公上之用，又逐时计其合用之数，科率民户”。燕京地区的居民，“甚以为苦，怨愤彻天，然终无如之何也”①（彭大雅、徐霆：《黑鞑事略》）。
大蒙古国统治者还把燕京的许多土地和民户，分拨给贵族和功臣。成吉思汗赏赐功臣镇海地土，“命于城中环射四箭，凡箭所至园池邸舍之处，悉以赐之”②（《元史》卷一二〇，《镇海传》）。对另一个功臣札八儿也采取同样的办法，“引弓射之，随箭所落”③（同上书，《札八儿火者传》）都属札八儿所有。这种赐地方式，根本不考虑原住居民的死活，不知使多少人流离失所。大蒙古国在灭金后，调查登记“汉地”户籍，将其中很大一部分分封给贵族和功臣，在燕京得到封户的有耶律楚材、贾答剌罕、布八火儿赤、昔里吉万户、徐都官人等。这些受封者，即称为“投下”（皇族则称“位下”）。“投下”所属民户，按规定都要在完成国家赋税之外另向本投下缴纳五户丝，即每五户出丝一斤。实际上，投下户的负担远不止此。那些贵族、功臣经常巧立名目，任意勒索，甚至私设公堂，拷打追征。这些投下户的遭遇，比起一般民户来，是更加悲惨的。
燕京经历了长期的包围，城市遭到很大破坏。蒙古军入城之初，城内正发生饥荒，又死了不少人。在断事官们的残酷统治下，燕京城很长时间内没有能恢复过来，满目荒凉，有的水井中堆积着“枯骸”④（周密：《癸辛杂识》续集上，《李仲宾谈鬼》），以致流行着闹鬼的传说。“可怜一片繁华地，空见春风长绿蒿。”⑤（《国朝文类》卷六，魏璠《燕城书事》）燕京城已残破不堪了。
二、燕京—中都—大都
大蒙古汗统治燕京半个世纪以后，即13世纪的60年代，燕京的地位起了新的变化。
大蒙古汗统治集团内部，为了争权夺利，不断爆发激烈的斗争。在成吉思汗生前，为了汗位继承问题，他的几个儿子就发生过冲突。作为一种妥协，成吉思汗选中了第三个儿子窝阔台作继承人，这就是元太宗。但是，按照蒙古人的习惯，幼子才能继承父亲的产业，其他诸子应分立门户。成吉思汗的幼子拖雷，在分封时得到蒙古本土，在成吉思汗死后分得的军队也最多，势力强大。窝阔台对他心存猜忌，就以自己患病需要找替身为名，将拖雷毒死。窝阔台死后，由其子贵由继位。贵由统治期间，“法度不一，内外离心”，不到三年即死去。死后，其妻海迷失暂理国事。这时拖雷诸子均已长成，暗中笼络一部分蒙古贵族，利用“忽里勒台”（蒙古贵族和军事首领的大聚会，新汗都要由这种聚会选出），推选拖雷的长子蒙哥为汗，把窝阔台一系的势力打了下去。
蒙哥当上汗以后，一方面派自己的亲信去燕京行省充当断事官，另一方面又以自己的兄弟忽必烈（拖雷的第四子）管理“漠南汉地军国庶事”①（元史》卷四，《世祖纪一》）。这样，在“汉地”实际上形成了两个互相牵制的政权系统。忽必烈受命以后，把自己的营帐移到靠近“汉地”的桓州（今内蒙古正蓝旗西北）和抚州（今河北张北）之间的金莲川，很快就在那里建立城邑，取名开平（今内蒙古正蓝旗境内），并经营宫室，作为自己长期居留的地方。他在开平“招集天下英俊，访问治道”。所谓“英俊”，就是汉族地主中的一些代表人物，如姚枢、海云（佛教僧侣）、刘秉忠、张德辉、元好问等，以及一些汉族军阀：所谓“治道”，就是汉族地主阶级的统治经验。忽必烈接受这些人的意见，在“汉地”的部分地区（河南、关陕）进行了某些改革，“其法：选人以居职，颁俸以养廉，去污滥以清政，劝农桑以富民”①（姚燧：《牧庵集》卷一五，《姚文献公神道碑》。）。这些措施取得了明显的效果。对燕京行省断事官们的胡作非为，忽必烈表示了不满。但是，断事官们都是蒙哥的亲信，忽必烈对燕京及其周围地区的事务，实际上完全不能过问。
忽必烈在“汉地”采取的一些措施，使他的声望大为提高，得到了汉族地主的拥护。这就引起了蒙哥及其亲信的猜忌，认为“是心异矣”，“大为钩考”，要追查忽必烈的所作所为。后来依靠汉族谋士的出谋划策，忽必烈才得以幸免于难，但是他所设置的一些机构和改革措施，也就因此废止了。②（姚燧：《牧庵集》卷一五，《姚文献公神道碑》。）
1258年，蒙哥大举攻南宋。他自己率领军队由关中攻四川，命忽必烈进攻鄂州（今湖北武昌）。第二年七月，蒙哥在四川合州钓鱼山战死。围绕着汗位继承问题，大蒙古国统治集团内部又爆发了激烈的斗争。拖雷的幼子阿里不哥纠集部分蒙古贵族，在漠北和林称汗，同时派遣亲信脱里赤“为断事官，行尚书省，据燕都，按图籍，号令诸道”，企图把燕京作为他们控制“汉地”的据点。脱里赤还在燕京及周围地区大肆“括兵”（征调百姓充军），准备阻挡忽必烈回军。忽必烈得到消息，立即与南宋议和，乘脱里赤准备工作还没有完成之际，迅速北撤。在这一年的年底，全军赶到燕京，清除了亲阿里不哥的势力，控制了这个具有重要战略意义的城市，稳定了“汉地”的局势。③（参见《元史》卷四，《世祖纪一》）忽必烈在燕京近郊住了两三个月，便于1260年3月，由燕京前往开平，召集一部分贵族、将领聚会，即位称汗。于是，在大漠南北，阿里不哥和忽必烈两兄弟之间，展开了大规模的战争。由于忽必烈既拥有部分蒙古贵族、将领的支持，又得到汉族地主的拥戴，有“汉地”丰富的物资作后盾，因而很快便打败了阿里不哥，取得了胜利。燕京在这场战争中，发挥了军事基地的作用，军用的粮食和许多其他物资都先集中到这里，再运往开平：不少军队也先在这里集中，再调往前方。
在登上汗位前后，不断有人向忽必烈提出建都燕京的问题。在即位以前，蒙古贵族霸突鲁对忽必烈说：“幽燕之地，龙蟠虎踞，形势雄伟，南控江淮，北连朔漠。且天子必居中以受四方朝觐。大王果欲经营天下，驻跸之所，非燕不可。”①（《元史》卷一一九，《木华黎附霸突鲁传》）即位以后，汉族谋士郝经等人也提出了“都燕”的建议，理由是：“燕都东控辽碣，西连三晋，背负关岭，瞰临河朔，南面以莅天下。”②（郝经：《郝文忠公集》卷三二，《便宜新政》）从这些话看，他们都强调燕京优越的地理位置，便于控制四方。忽必烈对他们的建议是重视的，他决定将政治中心南移，不再以漠北的和林作首都。但是为了照顾蒙古贵族们的习惯，避免引起更多的反对，他在即位之初，采取两都制，每年来往于燕京与开平之间，在燕京过冬，在开平度夏，而以位于草原上的开平为主要都城，以燕京为陪都。中央行政机构中书省就设在开平，而在燕京分立行中书省。中统四年（1263年）五月，正式定名开平为上都。第二年（1264年）八月，又将燕京改为中都。
忽必烈上台，意味着蒙汉地主阶级联合统治的进一步加强。他积极采用汉族封建地主阶级的各种统治经验，模仿前代封建王朝的样式，建立起一套完整的统治机构，颁布各种制度法令。用当时的话来说，这些就叫做采用“汉法”。采用“汉法”的结果，使一些蒙古贵族的势力有所削弱，中央集权得到了加强，北方原来混乱的情况有了一些改变，社会经济逐渐得到恢复和发展。至元八年（1271年），忽必烈正式将国号改为大元，“元也者，大也。大不足以尽之，而谓之元者，大之至也”③（《国朝文类》卷四〇，《经世大典序录·帝号》）。忽必烈用“大元”来取代“大蒙古国”，表明他意识到自己是统一多民族国家的统治者，采用“大元”国号，正是他积极推行“汉法”的一个标志。
在积极推行“汉法”过程中，忽必烈大力经营都城，在中都附近建立起一座新城。采用“大元”国号的次年，即至元九年（1272年）二月，忽必烈命名新城为大都，而原中都城则成了大都的一个组成部分。大都成为首都，上都的地位便相应起了变化，由主要都城改而成为陪都。“维昔之燕，城南废郛。维今之燕，天下大都。”①（黄文仲：《天下同文》前甲集卷一六，《大都赋》）旧城不过是新城南边的废郛，新城则是当今天下最大的都城。在历史上，北京从此开始成为全国的政治中心。
忽必烈采用“汉法”，建都大都，不是没有斗争的。少数保守的蒙古贵族对此坚决反对，他们派遣使者质问忽必烈道：“本朝旧俗与汉法异，今留汉地，建都邑城郭，仪文制度，遵用汉法，其故何如？”②（《元史》卷一二五，《高智耀传》）忽必烈不顾他们的反对，继续坚持原来的方针。这是因为，北方比较落后的游牧民族的统治者，进入中原以后，如果要适应当地原有的经济状况，就必须采用“汉法”：如果坚持本民族原有的生产方式，一味从事掠夺，就只能导致垮台。这是一条历史的规律。忽必烈刚上台不久，就有人向他指出：“北方奄有中夏，必行汉法，可以长久。……其他不能实用汉法，皆乱亡相继。”③（许衡：《鲁斋文集》卷二，《立国规模》）忽必烈为了巩固统治，不能不采用“汉法”，也不能不把政治中心南移，建都大都。他所采取的这些措施，对于历史的发展，起了积极的作用，是应该肯定的。
三、大都城是劳动人民的伟大创造
屡经战火、残破不堪的燕京，在大蒙古国统治了半个世纪之后，依旧是个破烂的城市。战争中残存下来的一部分宫殿，在大蒙古国接管中都的第三年（1217年）又发生一次火灾，剩下的大概已经没有什么了。④（参见程钜夫：《雪楼集》卷九，《旃檀佛记》。按，元代官私文献中都没有提到原中都城的宫殿，可见已经完全不存在了。繁华富丽的大安殿已变成一堆瓦砾，“野花迷辇路，落叶满宫沟”（迺贤：《金台集》卷二，《南城咏古十六首》），元代在它的基址上盖起了酒家寿安楼。）忽必烈即位初期，每次来到燕京，总是住在“近郊”，大概是残存的某处金代离宫。过了几年以后，开始重建琼华岛。
琼华岛原是金朝离宫万宁宫的组成部分。蒙古军在占领中都以前，先攻占了万宁宫。蒙古军对这座离宫进行了焚掠，使它遭到很大破坏。只有琼华岛因为在湖泊之中，至少有部分建筑（如岛巅的广寒殿）得以保存下来。大蒙古国统治者占领华北广大地区之后，积极扶植中原地区的各种宗教，当时流行的全真道（道教的一个流派）也得到重视。全真道首领丘处机曾为成吉思汗所召见，长途跋涉，远赴中亚。由中亚归来后，丘处机住在燕京，燕京行省石抹咸得不、札八儿等“施琼华岛为[道]观”①（陈时可：《长春真人本行碑》，引自《日下旧闻考》卷九四，《郊坰》），而且禁止在琼华岛周围“樵采”，因而“樵薪捕鱼者绝迹”②（李志常：《长春真人西游记》卷下）。不久，大蒙古国统治者又将琼华岛改名为万安宫。但在丘处机死后不久，全真道的道士们就拆毁了琼华岛上的广寒殿，“从教尽刬琼华了，留在西山尽泪垂”③（元好问：《元遗山诗集笺注》卷九，《出都》。作者在这首诗的注中说：“万宁宫有琼华岛，绝顶广寒殿，近为黄冠辈所撤。”元好问作这首诗的时间是蒙古乃马真后二年（1243年），参见施国祁：《元遗山全集年谱》）。琼华岛从此也和万宁宫的其他建筑一样，成为一片废墟。1253年，郝经“由万宁故宫，登琼华岛”，颇有感慨地写道：“悲风射关（指居庸关———引者），枯石荒残，琼花树死，太液池干。游子目之而兴叹，故老思之而泪潸。”④（郝经：《郝文忠公陵川文集》卷一，《琼华岛赋》）1260年，王恽游览琼华岛，也赋诗道：“蓬莱云气海中央，薰彻琼华露影香。一炬忽收天上去，谩从焦土说阿房。……玉云仙岛戴灵鳌，老尽琼华到野蒿。惆怅津阳门外去，春风飘乱酒旗高。”⑤（王恽：《秋涧先生大全文集》卷二四，《游琼华岛》）长满野蒿、满目荒残的琼华岛，已经成为诗人凭吊的古迹了。