核心提示：2012年末四川有农村扶贫对象750万人，占全省农村户籍人口比例约为11.4%，主要集中在大小凉山彝区、高原藏区、秦巴山区、乌蒙山区等四大连片贫困区。开展扶贫攻坚，是五位一体总布局的内在要求，对实现总体小康向全面小康跨越发展具有重大意义。《四川省农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》具有五个特点，凸显六个转变。全面实施省新纲要，应该把扶贫开发融入“四化”同步发展战略，通过基础扶贫、产业扶贫、新村扶贫、能力扶贫和生态扶贫，即实施“五大扶贫工程”大力推进贫困地区跨越式发展。
一、四川省农村贫困基本情况
（一）有关贫困与扶贫的几个关键认识
1．贫困
要严格界定贫困是一个非常复杂的问题。这是因为：贫困本身是相对的，不同的国家，不同的地区，不同历史时期，贫困有不同的标准。美国的贫困线显然和发展中国家的贫困线大为不同，美国四口之家年收入为13924美元(单身家庭为6932美元)以下即为贫困，而一般发展中国家即使年人均收入在300美元，就可以说已经脱离了贫困的下限。贫困是一个普遍的社会经济问题。这是因为贫困人口不仅在发展中国家存在，在发达国家也存在；不仅在农村存在，在城市也存在；不仅是个别人、个别地区的问题，也是普遍的社会问题。
国家统计局对贫困下的定义是：贫困是指物质生活困难，一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可以接受的最低标准。世界银行的报告为贫困下的定义是：缺乏达到最低生活水准的能力。它认为家庭收入和人均支出是衡量生活水准的两个合适尺度。但是，大多数国家使用这两个尺度时，没有把属于福利范围的内容，如医疗卫生、预期寿命、识字能力以及公共货物或共同财产资源的获得包括进去。实际上，前者是指狭义的贫困，即仅指经济意义上的贫困；后者是指广义的贫困，即是除经济意义的贫困外，还包括了社会、文化意义上的贫困。
2．贫困标准
贫困标准又称贫困线。这其中有两个重要的参数，一个是基本生存需要，一个是必须的营养标准。贫困线一般有两种表示方法，一种是以实物来表示，一种是以实物核定成货币来表示。目前通用的是后一种方法，世界银行规定的国际贫困线有两条：一条是每人每天支出不足1.25美元为绝对贫困线；一条是每人每天支出在1美元—2美元之间为低收入贫困线。中国则是主要以年人均纯收入能否达到维持正常的生存需要的最低生活费用来衡量农村贫困人口，并主要用于划分绝对贫困的。1984年用最低食品消费金额除以食品支出比重（119.73元除以60%），就得出1984年我国农村贫困线为199.6元，约为200元。在1984年的贫困线确定以后，再根据农村物价指数的变化计算各年的贫困线，当前的贫困线是2011年确定的2300元。
3．贫困的根源
一是人口挤压。当人均收入提高时，人口增长率也随之上升，导致人均收入又会退回到原来的水平；二是资本短缺。巧妇难为无米之炊——没有钱便办不成事，是人们普遍接受的事实；三是环境恶劣。贫困地区和贫困人口，大都处在自然环境恶劣的地区，许多地区又缺乏可供开采和满足人们生产与生活需要的自然资源；四是素质低下。贫困者认识自然、改造自然和利用自然的能力很差；五是分配不公。多种因素造成的收入分配不公，也是贫困产生的原因；六是贫困文化。穷人由于长期生活在贫困之中，形成了一套特定的生活方式、行为规范、价值观念，而一旦这种“亚文化”形成，便对周围的人发生影响，从而代代相传。
4．扶贫工作的特征
扶贫具有三个明显的特征。一是政府主导性。虽然造成贫困的原因是多方面、多层次的，但它归根结底是一个社会问题，是市场“失效”的一个重要表现，不应也不能由个人、企业或其他的社会团体去承担和解决，因而扶贫是政府责无旁贷、义不容辞的责任和义务。二是对象确定性。开发扶贫的对象，从人口上看必须是“具有正常劳动能力”的贫困人口。丧失劳动能力的贫困人口，属于救助扶贫对象，不属于开发扶贫对象。因赌博、懒惰等原因造成的贫困人口，也不属于扶贫对象，政府只能矫正这些人的行为。三是方式开发性。扶贫的方式是多种多样的，但最根本的是经济开发。即是把贫困地区干部群众的自力更生和国家、社会的扶持帮助结合起来，开发当地资源发展商品生产，增强自我积累、自我发展的能力，以缓解并消除贫困问题。
（二）四川省贫困状况
按照2300元扶贫标准（2012年全省农民人均纯收入7001元），2012年末四川有农村扶贫对象750万人，占全省农村户籍人口比例约为11.4%，约占全国农村扶贫总人数的7.6%。四川省贫困状况体现出如下的四个特征：
1．分布相对集中
四川省的贫困人口主要集中在大小凉山彝区、高原藏区、秦巴山区、乌蒙山区等四大连片贫困区，区域性贫困特征明显。如四川秦巴山区行政区域面积6.4万平方公里，占全省的13.2％，包括广元、巴中、达州、南充、广安等5市32县，全省36个国家扶贫开发重点县就有13个在该地区。
2．贫困程度深
1978年四川省贫困标准为80元，当年农民人均纯收入为127元，贫困标准与纯收入之比为1：1.59，而当前扶贫标准2300元（2010年不变价），仅占2012年全省农民人均纯收入的32.85%，约为1：3.04。贫困程度在不断加深。特别是民族地区，有的还处于“原始贫困”状态，部分农牧民至今仍过着“靠天吃饭、靠天养畜”的原始农耕游牧生活；凉山彝区的一些地方还处于“土豆酸菜型”温饱状态。
3．代际传递性凸显
上世纪八九十年代的贫困，许多是暂时性的贫困、是一代人中阶段性的贫困，进入九十年代后期特别是新世纪以来，贫困问题出现了一个新特点：持续性的、终身的、代际性的贫困，具有很强的传递性，解决起来难度很大。
二、开展扶贫攻坚在全面建设小康社会的重要意义
（一）扶贫攻坚对于全面建设小康社会具有重要意义
消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是改革开放和社会主义现代化建设的重大任务，是全党全国各族人民始终不渝的奋斗目标。省新纲要的两年，扶贫投入大幅增长，两年投入各类扶贫资金700多亿元，其中，中央和省级财政专项扶贫资金68亿元，行业扶贫资金530多亿元，社会扶贫资金近100亿元。2011年与2012年全省农村贫困居民减少606万，下降44.69%，贫困地区经济持续发展，农民收入显著增加，贫困地区年人均纯收入从2010年的4209元增加到2012年的6017元。扶贫开发的光辉成就，不仅充分彰显了科学发展观的真理力量和实践价值，而且也充分彰显了党中央、国务院和省委、省政府对扶贫开发的一系列重大战略部署的正确和成效。
应该看到，四川省扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是连片特困地区发展相对滞后。为了实现从总体小康向全面小康的跨越，扶贫工作是一个关键点。在省委十届三次会议中首次把扶贫工作从诸多民生工作中独立出来，并提出实施扶贫攻坚行动计划，凸显了在今后四川省“两个跨越”中扶贫工作的重要性。
（二）深入推进扶贫开发是五位一体总布局的内在要求
党的十八大报告指出，建设中国特色社会主义，总布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的五位一体。五位一体是一个有机整体，其中经济建设是根本，政治建设是保证，五位一体总布局的新提法大大丰富了原有的现代化理论体系，对应着全国老百姓的经济、政治、社会、文化、生态五大权益。
五位一体的每“一位”都与扶贫开发紧密相联，一是从经济建设来看，全面建成小康社会，重点在农村，难点在贫困地区。扶贫开发本身是经济建设的范畴且是“三农”工作的重中之重，而解决“三农”问题，必须大力缓解贫困问题。二是从政治建设来看，保证人民当家作主是政治建设的根本。扶贫开发的主体是贫困居民，只有认真贯彻落实党在现阶段的纲领、路线、方针和政策，才能确保扶贫开发的正确方向，充分调动扶贫对象的积极性并发挥其主体作用，推进扶贫开发事业的向前发展。三是从文化建设来看，扶贫文化是中国特色社会主义文化建设的重要内容，它既是物质扶贫的重要条件，也是提高扶贫对象思想觉悟和道德水平的重要条件。随着扶贫开发的不断深入，扶贫对象物质生活水平的逐步提高，他们的精神生活也显得越来越重要，因此要物质扶贫与精神扶贫一并抓，相互促进。四是从社会建设来看，改善民生是社会建设的两个重点之一，扶贫开发又是最大的民生。要以保障和改善民生为重点，多谋民生之利，多解民生之忧，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动和谐社会建设。五是从生态文明建设来看，一般来说，扶贫开发地区都处于深山区、高原区，许多地方属于国家主体功能区规划的“限制开发区域和禁止开发区域”，也因此扶贫开发在生态文明建设中更处于重要地位，意义更为重大。贫困地区要通过生态文明建设，在实现当代人利益的同时，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。
三、《中国农村扶贫开发纲要》指导下的四川省扶贫攻坚战略
（一）国家扶贫思路的演进
中国系统的扶贫开发工作始于1986年。至今为止共经历了3个阶段，1986年～1994年，国家首次划出273个“国家贫困县”；1994年～2000年，国家启动“八七扶贫攻坚计划”(意即用7年时间基本解决全国农村8000万贫困人口温饱问题)，“国家贫困县”名单扩大为592个；2001年《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》出台，国家将所有东部地区的国家级贫困县名额调整给中西部地区，但全国总数仍为592个，并以“工作”思维代替传统的扶贫思路，故所有扶贫政策文件中不再出现“贫困县”的提法，取而代之的是“国家扶贫开发工作重点县”；2011年，党中央、国务院发布了新的《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》，确定了14个集中连片特困地区，680个县，作为新阶段扶贫攻坚的主战场。
国家新纲要共10个部分49条。2011年12月31日，省委、省政府印发了《四川省农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》（川委发〔2011〕21号）也叫“省新纲要”或“省委21号文件”，共10部分52条。
（二）省新纲要的五大特点
1．“大任务”
国家新纲要提出12项任务，省新纲要提出七项，项数虽少了，但内容全包涵了。这就是新村建设、特色产业、公共服务、能力提升、社会保障、基础设施、林业生态。每项都要抓，不能顾此失彼。当然也不是齐头并进，在不同地方要突出不同的重点，形成不同的特色、亮点。
2．“大区域”
国家新纲要确定的14大片区中的秦巴山区、乌蒙山区和“四省”藏区，覆盖四川省60个县（市、区）。省新纲要确定了大小凉山彝区、高原藏区、秦巴山区、乌蒙山区“四大片区”，覆盖86个县（市、区），比国家多出了26个。实际上从省新纲要来说，还有“小片区”的问题，就是86个县外的90个县的问题。因为省的新纲要提出在国家片区县和重点县外的县，确定“省级多村连片扶贫开发”片区。
3．“大标准”
在一定意义上说，新标准下的贫困问题带有“普贫性”。在行政村以上区域，贫困居民只存在多与少，不存在有与无的问题。国家提高扶贫标准的初衷，就在于让农村低收入居民入围，使他们更多地分享到改革发展成果。对新标准下，贫困居民只存在由谁和采取何种方法，不存在扶与不扶的问题。必须实行“大标准”、全覆盖，也就是说既不能降低这个标准，也不能覆盖一部分人而丢弃另一部分人。
4．“大概念”
按照新纲要制度性的安排，解决温饱问题靠低保制度，解决发展问题靠扶贫开发。新时期的扶贫，不仅要缓解物质贫困也要缓解文化贫困。
5．“大合力”
大合力扶贫开发就是“政府主导、部门主抓、行业住帮、社会主动、群众主体”的“五位一体”综合治贫。就是说扶贫开发是全党全社会的事，各级党委政府义不容辞、责无旁贷，扶贫部门要主攻专项扶贫，行业部门要抓好行业扶贫，社会各界要参与开发扶贫，贫困居民要积极自我扶贫。
（三）省新纲要带来的六个转变
1．扶贫开发对象上，由重扶贫困居民转变为既扶贫困居民又扶贫困地区
过去讲扶贫开发，讲扶人口的多讲扶地区的少，这在特定历史条件下无疑是正确成功的。目前和今后一个时期，单一的就人口扶人口，既不切合新的形势且在实际中也难以办到，若长此以往，扶贫开发难免还会步入“边缘化”的窘境。贫困地区特别要发挥好政府主导、行业主帮、群众主体的作用，只有真正做到政府给力、行业出力、群众卖力，扶贫开发才会大有希望。
2．扶贫开发范围上，由重点抓整村推进转变为既抓重点片区攻坚又抓面上整体推进