兵库县县民规划部防灾规划局防灾规划处长 村田昌彦
关键词：国际防灾合作；国际支援；救助队；医疗队；救援物资的接收；面向海外的物资援助；人力支援；兵库县募捐计划与灾区的需求
一、前 言
阪神·淡路大地震之后，世界各地大地震、风灾水灾等自然灾害仍频有发生。2010年的海地首都发生的城市直下型大地震导致的死难者为迄今100年来最多。另外，地震在使智利受到毁灭性破坏的同时，产生的海啸也波及地球另一端的日本渔业。
东日本大地震伴随着巨大的海啸，这使得整个地区受到毁灭性的破坏。无论是在日本还是在海外，大多数人生命的失去是由于地震导致的建筑物的倒塌，特别是在发展中国家，这种倾向更为显著。阪神·淡路大地震的教训，让我们更加认识到提高建筑物抗震强度的必要性，不仅是受灾区需要这样做，而且没有受灾地区的建筑及建筑结构也需要这样做。
2005年，联合国防灾世界会议在兵库县神户市召开，会议通过了“兵库行动纲领”。其中指出，灾区复兴，并不是简单地恢复重建，而是要比受灾前更安全、更放心的生活环境的重建；并针对实施国际性援助这一十分重要的视点，构建了国际复兴支援平台（IRP），其事务所位于神户。兵库县不仅对灾区进行物资援助，还与国际机构合作，致力于为世界各地灾区的中长期复兴提供经验教训。
本文针对以下问题进行了探讨：当日本发生灾害时，首次接受海外的人（救援队、医疗队）和物（援助物资、捐款、慰问信）的援助情况；以阪神·淡路大地震之后五年和十年的验证为基础，总结今后发生灾害时，灵活地处理来自海外的援助申请或者是向海外申请援助的程序和方法。在阪神·淡路大地震时兵库县受到了来自许多国家的援助，而当海外发生大地震时，兵库县又将如何进行海外援助，以及今后日本将如何针对受灾地的需求提供援助。
另外，阪神·淡路大地震之后，在东日本大地震中，接受了亚洲到非洲共24个国家或地区的救援队，但是在2004年新泻县中越地震以及2007年新泻县中越地震时，只接受了救援物资，而未接受救援队等人力支援。
二、阪神·淡路大地震中的海外支援
兵库县在阪神·淡路大地震中，接受了很多来自国际社会的援助。通过外交途径的国家之间的援助包括76个国家、欧盟和2个国际组织，以及作为地方政府间的直接援助，仅兵库县就接受了74个国家共计535项援助。除此之外，也有各城镇直接接受的，甚至还有来自政府渠道以外的个人或NGO等方面的援助。但是，这些援助也遗留了一些问题。大致分为两个：一是援助本身给受灾地方政府增加了很大的负担，二是赠送物资并不全都有用，供需不一致，需要与援助国家进行沟通。
关于前者，由于在这之前日本并没有接受过来自海外的救援，是行政体制不完善的原因；而对于后者，则可以说是与国际灾害援助机制相关。
但是，我们应该看到，诸如此类来自海外的救援以及援助物资的捐赠，并不止于物质层面的意义，更是在心理层面上给予受灾者很大的支持。
三、接受来自海外救援物资、救援队的问题与教训
针对接受震灾时海外救援物资，兵库县制定了如下合作体制，从财政部（当时）管辖的海关简化通关手续、免关税处理，到航空、通关等部门的合作，由自卫队、海上保安厅负责运输，外交部以及对外大使馆联络协调等。
但是，这样的国际救援活动或物资援助，未必是全部有用的。有专家提出了以下问题［西川智，阪神·淡路大地震中所看到的国际救援活动的不协调. 地区安全学会论文报告集No.6.1996（11）. P267~268］：
第一，对于接纳海外救援队，中央政府首先考虑的是外交问题，由于欠缺对现场情况的考量，从而增加了灾区地方政府的负担。
第二，对于来自海外的医疗队派遣和药品提供等申请，允许持有非日本医疗资格的专业人士，在实施紧急避难措施的情况下实施医疗行为，但是鉴于国内药品使用标准，一部分舶来药品不能被接受。
第三，本部设在法国的NGO组织“世界医生团”（MDM）派遣的医生指出，虽然得到了亚洲医生联络协议会（AMDA）的帮助进入了灾区，但是需要一名AMDA医生，一名翻译，一名精通法语的协调人员，总计三人作辅助，另外还需要准备日法双语的病历。
第四，又比如，在恢复了自来水供应后收到矿泉水，气温回升后收到毯子等过季的物品；以及一些不符合日本生活习惯的物资，无法使用；由于是外文说明书而不明白使用方法的物资。
这些来自各国救援所反映出的真实情况，既有正面的也有负面的影响。
第一， 对受灾者的人道支援受到全世界的关注，因此来自海外的救援申请非常迅速，所以有必要考虑在灾情发生后的次日即做好接应的准备。
第二，另一方面，并不能说所有的援助都十分了解灾区的实际情况，也有援助的失误。
第三，对于接受海外援助的承诺，很大程度上是出于某些外交层面上的考虑，政府需要事先明确方针。
第四，由于当时这种方针并不明确，外交部人员并没有加入到灾害对策总部，国家的接受体制也并不十分健全。
第五，另外，中央政府与受灾地方政府之间的合作也存在诸多问题。
因此，在援助与被援助双方之间尚存在着诸多课题。
四、吸取了震灾教训，制定《接受海外援助草案》
近年来随着国际化、信息化的不断发展，大规模灾害发生时来自海外的人力物力援助的申请逐渐增加。对于这些援助的国际规则也在不断完善，从是否接受援助到事先充分准备迅速应对，相关机构于1988年1月20日召开了“关于接受海外援助的省厅联络会议”。
此次磋商达成以下共识，吸取阪神·淡路大地震的教训，以防灾基本规划的相关法规为依据，在有条件接受海外援助的领域实施，由相关的省厅通过重新制定方针和办理手续，加深防灾机关之间接受海外援助的共识，从而达到在大规模灾害发生时，迅速灵活地接受海外援助。此次磋商，增进了与海外援助相关机构的共识，将会议内容下发给所有指定的与灾害相关的政府机关、事业单位、地方政府相关部门。以及在外务省防灾业务计划中规定了详细的接受海外援助的步骤程序。
受此影响，在兵库县的地区防灾计划各篇中关于“接受来自海外援助”的章节中记载了必要事项（地震灾害对策计划中为第15节），而海外援助的窗口，基本上属于国家（外交部），因此，通过国家的申请与直接来自友好城市的申请，都是在十分确定的内容和条件下，并且与国家（外交部）事前进行了充分的联络调整之后，来决定是否接受。
同时，对于接受海外援助，需要通过以下的流程，以灾区地方政府以及有关省厅的需求等为根据，由非常灾害对策总部等决定接受的方针。（图1 接受海外援助的手续流程）
五、兵库县对于海外灾害的援助
兵库县在阪神·淡路大地震时，收到了很多国际援助，因此，在震灾之后，地方政府也一直致力于国际防灾合作。其内容大致分为两种：一是海外灾害发生时对受灾者的直接援助；二是将阪神·淡路大地震的经验教训告诉世界，为国际性的“减灾”贡献自己的力量。
关于后者，将以联合国为首的各种国际性防灾机关邀至神户东部新的市中心（HAT神户），以及派遣县职员等援助活动。或者是，从2005年承办并参加联合国防灾世界会议开始，派遣县职员参与防灾相关国际会议等。
阪神·淡路大地震之后，从城市的基础设施大致恢复开始，兵库县乐于回馈国际社会的援助。海外一旦发生灾害，兵库县积极对灾区和受灾者进行有效的、有针对性的援助。
由于受灾地的需求时时刻刻都在发生变化，因此需要与实际进行相应对的援助，1987年施行了《国际紧急援助队相关法律》（通称JDR法），建立了现在的国际紧急援助体制的基础。1992年，随着PKO法的修订也修订了其中的一部分，特别是使得大规模灾害时派遣自卫队成为了可能。通过以下运作机制，日本政府（JICA，外务省）实行了国际紧急援助体制。（图2 ）
兵库县灵活利用这些运作机制，针对灾区需求实施了各种援助活动。
（一）人力援助
灾害发生后的人力援助，基本上按照上述程序进行，根据灾区的实际情况，从地方消防机关中选拔消防队员组成救助队，从兵库县灾害医疗中心中选拔医疗人员组成医疗队，从兵库县的公务员、人与防灾未来中心的研究员、心理安慰中心的专业人员、HAT神户的国际机关的职员中选拔人员组成专家队。将以上各队作为JICA国际紧急援助队的成员派遣至灾区的情况是常有的，这些人力援助着实地积累了日本地方应对海外灾区支援的实践经验。
并且，为了能让受灾国及支援其复兴的国际机关等向灾区宣传阪神·淡路大地震的经验与教训，在复兴援助会议和国际研讨会上，经常介绍相关事例或是提供震灾复兴的资料。受此影响，兵库县与HAT神户的国际机关合作，根据阪神·淡路大地震的复兴经验，提供信息活动等援助。如果在今后的灾害中，国际上需要这样的活动，我们将尽可能地实施援助。
（二）物资援助等
当海外发生大规模灾害时，根据受灾程度以及该地区与兵库县交往程度，兵库县通过受灾国的领事馆、大使馆，回馈对阪神·淡路大地震的援助回馈，送去慰问信和慰问金。
如果灾区受灾规模极大，或者各阶层民众对援助灾区的积极性很高的时候，兵库县以政府的名义成立募捐委员会，在一段时期内，开展募捐活动，将募集到的捐款用于灾区复兴方面。一般来说，其他府县和团体是将这种捐款寄往日本驻受灾国大使馆，或者寄往日本红十字会，以帮助受灾者重建和整体复兴，但兵库县是将募集到的捐款用于灾区所必需的特定复兴事业。为了兵库县的援助更加有效的发挥，按特有的方针进行援助活动，主要是和受灾国地方政府及有关海关进行商议后，选定值得信赖的负责人，由县负责职员直接或间接地与当地负责人合作，在捐款计划结束前一直监督。这些活动在灾区得到了很高的评价。
至今为止进行的捐款计划的实例（兵库县的部分义捐项目）所示。今后，也希望能够将兵库县的“政绩工程”这样的援助活动继续下去，对于支援的方式，应掌握各国的国情、需求、派遣专业人员，探讨更合理的手段。