神户大学研究生院经济学研究科教授 地主敏树
关键词：及时性：期望尽快发放捐款；公平性：期望根据受灾程度合理分配捐款透明性：事后责任明确、事前易于判断；多次分配：第一次分配注重广泛平等，从第二次开始注重具体问题具体分析
在日本，为应对重大自然灾害而募集社会捐款是一个惯例。由灾区政府、新闻媒体及日本红十字会等机构共同组成募集委员会，呼吁社会对指定金融机构的日本红十字会账户进行捐款。1995年阪神·淡路大地震募集了约1800亿日元的巨额捐款。在那之前的北海道南西冲地震募集了约260亿，9年后的中越地震也募集了370亿的捐款。尽管根据灾害程度不同，募款金额有所变化，但都体现了国民积极自发的捐助行为。募捐制度已被看作日本社会的一个固定制度。
一、分配的原则和问题
捐款的分配是由募集委员会等经过协商之后作出的决定。分配的重点在于及时、公平和透明。所谓及时，就是对处于困境中的灾民，尽快发放捐款给予他们勇气。在对阪神·淡路大地震灾民进行的问卷调查中发现，灾后身处困境时的1万日元相当于平时的1.4万日元。由此可见及时的重要性。但是像阪神·淡路大地震这种大规模灾害，灾民人数及受灾程度的确定都很费时间，所能募集到的捐款额也难以预估。因此，为了实现及时性，一方面要遵循分配标准制定分配额，同时也要考虑到所募捐的捐款能否满足制定的分配总额。要结合这两方面合理制定捐款分配标准。
公平性的重要性不言而喻。但要真正实现公平，存在两个问题。第一个问题在于公平性与及时性的权衡选择。如果注重及时性优先，就可以考虑美国的做法，向灾区指定区域的全体灾民发放一定额的救助金。这是一种非常简便迅速的分配方法，但却存在着是否公平的问题。如果指定的区域过小，那指定区域之外的很多灾民就得不到救助金。相反，如果指定区域范围过大，许多未受灾的居民也会成为救助对象。这两者，都称不上公平。相反，如果注重公平性优先，就要先确定受灾人数及受灾程度，之后再制定相应的发放捐款的额度。这一工作非常花费时间。如果灾害规模小，问题容易解决。但如果受灾家庭超过10万户，这就会成为一个巨大的难题。
应对第一个问题，寻求及时性和公平性的平衡，就会衍生出第二个问题，即分配标准的公平性问题。虽然捐款分配已按照不同阶段制定了相应的分配额度。但还是很难满足所有灾民的真正需求。除非我们有足够的资金能够完成对所有灾民的救助，否则分配标准的问题就不可避免。
二、多次分配的优点及缺点
为了应对以上的问题，我们倾向采取多次分配的方法。第一次分配注重及时性。及时广泛地向受灾群众发放一定额的捐款。在阪神·淡路大地震发生两周后，即决定向死亡及失踪者的家属以及住房遭受严重损失（全部损毁或过半损毁）的家庭支付10万日元的捐款。这在保证及时性的同时，关于住房重大损失的认定及受灾证明书的发放也招致了很多质疑。由于住房的局部损毁并未被列为援助对象，那可以想象过半损毁的认定会因此而增加。这之后的中越地震和能登半岛地震都将房屋局部损毁的家庭也列为捐款发放对象。
从第二次分配开始，由于受灾人数及受灾程度的信息都逐渐明确，在灾区开始实行按照灾民需要，进行详细的捐款分配。这一阶段相比于及时性更加注重公平性。阪神·淡路大地震发生三个月之后就决定向灾民中的重伤者、儿童等特定群体进行捐款援助。同时也向呼声极高的住宅重建的相关工程发放捐款。中越地震和能登半岛地震后，捐款被分配给灾区各级政府及组织团体，谋求按照灾区当地实际情况合理分配捐款。在阪神·淡路大地震的救灾过程中，也给部分受灾县区分配了150亿日元的捐款，由各县市区自行发放捐款。
有人质疑这种详细的分配一定程度上损害分配的及时性。从阪神·淡路大地震的情况来看，在第二次发放捐款时，如果将当时募集的全部捐款平均发放给房屋全毁或一半以上损毁的家庭，那么可能每户会获得30万日元的捐款（此时所募集的捐款大约是最终募得捐款的9成）。考虑到1998年制定的《受灾者生活再建支援法》中提出的100万日元援助额，这每户30万的捐款在很大程度上满足不了灾民需求。但事实上入住临时住宅的人很多，申请利用住宅重建补助的人却意外得很少。用于住宅重建的有三成的捐款没有被利用到，在震后一年零三个月又进行了第三次捐款发放对住宅全毁或过半损毁的家庭追加发放15万日元的捐款。这种对捐款的详细分配，被认为担负着弥补政府援助政策不足的重任。但在重大灾害面前，政府的援助政策在不断变化，寻找政府的漏洞，发挥民间捐款的补助作用，也变得非常困难。
三、有别于政府拨款的民间捐款的作用
由于制度的制约，政府对灾区的财政援助有很多不足。募捐制度对于弥补政府援助的不足，具有很大的作用。与政府拨款相比，捐款的最大特点在于，捐款并不来自于税收，而是靠自发募集得来，因而它的分配也不受制于中央政府。因此与政府援助制度不同，可以根据灾区的具体情况自由分配。在及时性和公平性的权衡问题上，由于政府要执着于对正确性判断的追求，相较于政府政策，民间捐款可以更加注重及时性。毋庸置疑，捐款的透明也非常重要。庆幸的是，至今在应对各种灾害时捐款的使用大多得到了肯定。当然，由于不在税收支持的范围内，募集制度也存在着募捐及分配工作成本的问题。
今后为进一步改善民间捐款事业，首先要尽量扩大捐款来源，采取多种手段进行募捐宣传。对于特定的困难人群的捐款，应该设定募捐目标。要实现这些目标，应注意和政府之间保持距离，从而保持民间募款机构的独立自主性，才能更好地防止从第二次捐款分配开始易产生的过度注重细化分配的问题，从而达到提高及时性的目的。（解培妍/译）