今后应当废除“占补平衡”措施，适度开发未利用土地。我执笔的2012年国土资源部软科学研究项目《我国未利用土地开发政策研究》认为，按照最保守的口径估算，我国可以开发的未利用土地为5亿~8亿亩，完全可以满足未来的建设用地等需要。当然，未利用土地的开发与改造，要严格按照不破坏生态环境的原则进行。一是退耕还林（还草、还湖等）和湿地等地区，不宜进行未利用土地改造；二是未利用土地改造，要保障灌溉等配套条件，避免被改造土地的沙化、荒漠化等；三是在进行未利用土地改造的地区，要配一定比例的生态建设；四是气候、水资源等条件具备的地区，或者经由建设之后具备水资源等条件的地区，方可进行未利用土地开发利用；五是靠近城市的地区，进行未利用土地改造的，要划出一定比例的土地用于绿化；六是为确保准入条件的实施，可以构建激励机制：对未利用土地开发者的优惠和补贴等，须待环保、国土、林业等相关部门验收后再兑现。
（三）充分挖掘技术进步对耕地利用效益贡献的潜力
科技进步是耕地资源利用效益提高的根本保障。根据庞英、张全景的研究（2004），通过计算技术进步对耕地生产力的贡献率EA、资本对耕地生产力的贡献率EK、劳动投入对耕地生产力的贡献率EL，结果显示：技术进步对耕地生产力的贡献率EA高峰年份为1992年与1993年，分别为129.06%和245.06%，在各种投入要素中占绝对优势。以后则逐渐下降，除了1999年与2000年（92.03%和79.91%）超过资本的贡献率EK外，其余年份主要是资本的投入对耕地生产力的提高作了贡献。劳动投入对耕地生产力的贡献率EL除了1999年最高达到30.16%外，其余年份基本上是正负各半。可见，当前耕地生产力的提高主要得益于资本的投入，技术进步对耕地生产力的贡献还远不能满足中国巨大的人口规模对耕地产出的需要。但个别年份技术进步对耕地生产力的贡献是巨大的，这说明了技术进步对中国耕地生产力的提高蕴含着深厚的潜力，因此必须充分挖掘技术进步对耕地生产力贡献的潜力，以保障中国的粮食安全。
鼓励土地交换是否会产生严重的兼并问题？
当前中国的农地制度安排，已经演化出诸多弊端，特别是随着人口的增多，土地承包制不断地将土地细分，人口越多，土地分化越细，每人分得的土地越少。目前，中国人均耕地已经缩小到1.5亩，14个省区的人均耕地不足1亩，其中6个省区的人均耕地面积低于0.5亩。联合国有标准，1亩耕地是维持一个人最低生存的基本条件。按这一标准，中国再将土地细分下去，毫无意义。
那么，推进土地交换、实现规模经营，是中国的必然选择。可是，这个显而易见的通途，却备受争议。不少学者引经据典，称土地交换必将导致土地兼并，可能危及政权基础。他们声称，历史上，土地兼并是建立在封建土地剥削和掠夺的基础上。他们把土地兼并看成是封建统治腐朽的集中表现，是生产力发展的桎梏，是农民起义爆发的根本原因。
我认为，这些陈旧的观念，不合乎事实，夸大了历史上土地兼并的程度。
清朝以前的土地兼并程度到底怎样？我们无法找到完整的统计数据，只有方志、诗文等一些零星记载。清朝以来的土地分配情况，我们能找到一些局部的数据，特别是一些历史学者近年挖掘出清朝的许多地方档案及民间家传史料，如鱼鳞册、编审册等，可以帮助我们分析古代农村土地分配情况。此外，清朝末年以及20世纪初期，有关部门和学者调研得出的数据，如1919年的农商统计数据和“无锡、保定农村经济调查”得出的数据，也符合统计分析的资料要求。
一、从时序数据看，古代土地兼并程度被高估
根据栾成显先生编写的《明代黄册研究》，我们可以看到清初安徽休宁县二十七都五图三甲的编审册，包括顺治八年（1651）至康熙四十年（1701）四个年度中“本甲各户现有耕地面积的详细产权记录”。
可以看到，绝大多数的时候，农户占有10～30亩耕地，土地兼并的程度很低。那么，我们可以说，顺治八年（1651）至康熙四十年（1701）四个年度，休宁县二十七都五图三甲农户的土地分配是合理的。
五图三甲编审册的后续部分没有保存下来，无法获知土地分化趋势。但是我们可以找到河北获鹿县的一套编审册，恰好从时序上延续了休宁的统计。
注：康熙四十五年二十五甲编审册是：在城社九甲；郑家庄社一、二、三、四、六、七甲；任村社五、六、七、八、九、十甲；龙贵社五、十甲；太平社一、二、三、四、五、六甲；××社十甲；甘子社九甲。
按占地状况分为无地户、少地户、中等户、富裕户、地主户五类。一类户（无地户）占总农户的18.2％；二类户为占地10亩以下户，他们占总农户的38％，占有总耕地12.3％；三类户为占地10～40亩的中等户，这类农户不但农户数量最大，而且占地比例亦最多，分别为38.2％及50％；四类户为占40～100亩的富裕户，他们占总农户的4.4％，占耕地面积的16.5％；五类户为占地100亩以上的地主户，占总农户的1.3％，占总耕地的21.2％。可见，土地分配依然较为均衡，不存在严重的兼并问题。
至乾隆元年（1736），土地兼并程度有所加深。
该县土地所有权依然高度分化，大片土地变成差距不大的小块土地。大约四分之一的农户没有土地，三分之一的农户只有10亩以下的土地，占地100亩以上的大地主比较少，只有1.8%。
我没有找到乾隆以后的土地分配数据。此后的土地兼并情况，我不得不借助于近代的调查来进行推断。在运用近代调查资料时，或许需要考虑到：由于江南在太平天国运动期间遭受了巨大的社会经济破坏和人口损失，许多情况发生了很大变化，因此近代调查反映出的情况，与清代前中期的情况肯定有所不同。但是，从另一方面来说，由于近代调查所涉及的时间距清未远，较之清代中期，近代江南农业和农村并未发生根本性的变化，因此从近代调查中，我们仍然可以看到过去的轮廓。至于北方的情况，由于社会没有发生大的变迁，土地分配情况差不多。如黄宗智所说：获鹿县1725—1750年的土地分配状态“和20世纪的十分相似……土地所有权已高度分化，大片土地变成许多差距不大的小块地，一如20世纪的模样。”
先看北方的土地分配情况。没有受到太平天国运动影响的陕西关中，有的学者通过对清康熙年间起到民国时止的一批地籍档册的分析，发现在关中，虽然二三百年间土地分配状况常因时因地而有各异，但不能改变地权分散这一明显特征，“这些地方的农村主要由自耕农构成，地主与租佃关系均很少”。
山东邹平农村，土地均为私人拥有，根据土地占有状况的差别，村民可划分为三部分，即自耕农、佃农和地主。其中，自耕农为多数，地主和佃农为少数。土地兼并的情况在这个县不明显。据1935年对1434户农家调查，自耕农占86.36%，平均每户占地23.24亩，每人合4.84亩；佃雇农只有26户，占1.8%；地主16户，平均每户占地10.31亩；自耕农兼地主50户，平均每户占地41.59亩，人均9.2亩。
河北清苑1930年的土地分配情况，在时任国立中央研究院社会科学研究所副所长陈翰笙的主持下，对河北省清苑县的部分农村进行农户挨户调查和村概况调查的结果。
可以看出：11个村的汇总统计，农民各阶层占地的总和接近全部耕地数的60％。这就是说，在大部分村庄，多数土地是由农民各阶层分散占有的，而不是为地主和富农所垄断。在农民中，完全没有土地的家庭很少。清苑县土地分配的分散化还表现于：在地主、富农中，地权也是比较分散的。由于地主、富农的家庭人口较多，按人口平均，他们的占地规模与当地平均水平比较接近。这11个村的地主户人均占地13.86亩，约为总人均水平的3.7倍；富农户人均占地7.43亩，仅约为总人均水平的2倍。考虑到当时低下的农业生产力水平（亩产粮食仅几十千克），这样的占地规模差不多就是能够成为地主或富农的最低土地数量了。
再看江南地区的土地分配情况。苏南地区，一向被认为是全国土地高度集中之区，顾炎武曾以“吴中之民有田者什一，为人佃作者什九”的话，来形容明末苏南一带地权的集中。但是，据章有义对苏州府长洲县三册鱼鳞簿的考察，发现就连“其利倍于常田”的苏州湖田区，“不足20亩的小土地所有者仍然占有土地的30％以上”。他说：“由康熙初年至1949年，二百七八十年间，地主同富农占地的比率几乎稳定在65∶35。看来，人们设想的地主所有制支配下地权不断集中的必然性，在这里没有得到证实。”
江苏江宁农村，土地均为私人所拥有，根据土地占有状况的差别，村民可划分为三部分，即自耕农、佃农和地主。其中，自耕农为多数，地主和佃农为少数。土地兼并集中的情况在这个县不明显。据1929年的调查，1928年江宁县农民平均每户有田24.5亩，自耕田地占95.3%，租种田仅占4.7%。据对江宁县80家农户的抽样调查，纯自种的户数为79户，无纯佃农，只有1家为自耕兼租种户。
再看全国的土地分配情况。根据1919年的农商统计数据，当时全国的土地分配比较分散化，土地兼并情况也不严重。
二、从地主占有土地的情况看，土地兼并程度被高估
一些学者为了论证古代土地兼并程度严重，往往列举一些大地主的例子，如康熙二十八年（1689年），副都御史许三礼弹劾刑部尚书徐乾学“买慕天颜无锡县田一万顷”，就是说慕天颜、徐乾学先后拥有至少一万顷田产。又如礼亲王昭槤说乾隆时，“海内殷富，素封之家，比比相望”，遂有“怀柔郝氏，膏腴万顷”。
慕天颜、徐乾学占田万顷是不可能的，所谓“膏腴万顷”的怀柔郝氏也属子虚乌有。在清朝，拥有千亩以上土地的大地主极少，土地占有在地主阶级内部还是相对分散的。中小地主，尤其是小地主，在某种意义上说是地主的主体。
冯尔康统计指出，清朝拥有一千亩以上土地的大地主并不多，只有24人。
中小地主在土地占有上与大地主相差可以很大。怎样才算中等地主呢？有田数百亩的人家，是介于大、小地主之间的了，可以此作为划分它们的界限。
清朝中小地主拥有土地情况时间地区姓名身份占地面积（亩）备注乾隆江苏武进刘楫妻蒋氏夫为监生500康乾江苏高淳方苞官僚350桐城另有田康乾阳湖胡干泰平民数百乾隆阳湖胡永禄平民数百胡干泰次子江西新城李印兴平民数百乾嘉江苏句容朱兆葵平民数百四川云阳刘靖之贡生数百康熙江苏高淳张自超生员200雍乾武进庄韡鄂父贡生100父、弟为官员资料来源：冯尔康：《清代地主阶级述论》，载《中国地主阶级研究论集》，天津，南开大学出版社1984年。
戴逸对1725—1750年河北获鹿县地主情况作了统计。
清朝的大地主极少，拥有1万顷以上的地主不存在。所列的拥有1000顷以上土地的仅有四户，其中陈朝玉所拥有的沙田，折合良田不足千顷，剩下的三户都是官僚，他们的田产面积，或者是弹劾奏章中的数字，或者是估计的数字，其中水分很大。看来，能有千百顷土地的，在整个清朝也属凤毛麟角。
三、一些外生变量对土地兼并的抑制，导致了土地占有的分散化
由于一些外生变量的存在，中国古代土地兼并受到自然的抑制。这些外生变量主要有：（1）“分户析产”制，即作为家长的父亲去世后，子弟当分家立户，财产平均分割。在这种制度下，即使兼并了大量的土地，也会由于“分户析产”制而被迅速分拆，很难形成稳定的土地集中和规模经营。（2）战乱。中国古代战乱频仍，朝代更迭频繁，无法形成土地的大面积集中。葛剑雄的研究表明，“如果以历史上中国最大的疆域为范围，统一的时间是81年。如果把基本恢复前代的疆域、维持中原地区的和平安定作为标准，统一的时间是950年。这950年中有若干年，严格说是不能算统一的，如东汉的中期、明崇祯后期等。”在战乱期间，人民不堪兵患，抛弃家室和耕地流落他乡，到时局安定之后，即在每个朝代初期，土地往往重新分配。所以，即使有剧烈的土地兼并，也会被频仍的战乱破坏而重新分配。