本研究试图以中美两国的经验为例，通过将城市化置身于国家建设的历程中，考察国家在不同历史阶段的城市化策略及政策导向来解读城市化背后的政治（策）动因。正如布赖恩·贝利所指出的：迄今为止的有关城市化的许多理论和政策基础都来自“19世纪的工业城市化”，而常规的知识已不再奏效，20世纪的快速城市化尽管有许多共性，但存在多种路径，各国城市化的原因和结果各不相同，迫切需要新的理论框架，来“应付不同社会政治背景下的城市化过程研究”。（贝利，2008：56）我们认为，与主要基于工业发展和企业技术变革所带来的自发城市化观点不同，19世纪以来无论是在发达国家所产生的工业城市化，还是20世纪在发展中国家产生的快速城市化，都主要是在政治和社会变革的推动下，国家和政府积极干预与规划的结果，城市化进程展现出明显的战略目标与战术手段的相互配合或冲突，城市化过程中充满了战略目标制定与战术手段实施之间的调适与变更。在这一过程中，国家或中央政府始终是城市化的核心行动者，地方政府、市场和社会在不同的历史阶段展示了各自的力量，扮演了不同的角色，对城市化战略和战术的转变产生了重要影响。因此，城市化进程表现为国家建设背景下一系列战略的实施与变更。本书拟从如下框架来叙述中美两国历史上的城市化进程，基本假设可以表述为：城市化是国家建设背景下实现社会结构变革的一种重要战略工具。
基本的解释逻辑是，如果说任何一个国家，其国家建设的终极追求可以用现代化来指代的话，那么以现代化为终极目标的国家建设，必然是在一定社会结构基础之上展开的。因此，从这个意义上说，一定的社会结构是国家建设的基础，同时，国家建设又以改造社会结构为主要的着力点。在不同的国家建设阶段，国家通过建构和实施特定的城市化战略来实现改造社会结构，其产生的后果又会进一步影响国家建设目标的实现。
（一）国家建设与国家的回归
社会学的诞生时期，正是西方现代民族国家崛起的时候。当社会学在欧洲诞生时，在经典社会学家们的理论思想背后，都蕴含着一种强烈的国家意识和抱负。遑论马克思阶级斗争思想中旗帜鲜明的国家建设方案，这一点在韦伯的两部著作上也得到了非常具体的体现，一是1895年5月在弗赖堡大学的就职演讲基础上形成的《民族国家与经济政策》；二是1904—1905年出版的《新教伦理与资本主义精神》。
韦伯在《民族国家与经济政策》中指出，“我想提醒人们注意的首先是这一事实：德国人需要从经济上保护自己这样的问题不管怎样都存在于我们心中，而且我们都认为德国人在德国东部‘应当’受到保护，都认为国家的经济政策‘应当’从保护德国人这种角度出发来制定。为什么我们认为我们有权利提出这种要求？对此的答复尽在于：我们的国家是一个民族国家”，“各民族之间的经济斗争从不停歇，这一事实并不因为这种斗争在‘和平’的外表下进行就有所不同……在经济的生死斗争中，同样永无和平可言”，“就和平和人类幸福的梦想而言，我们最好记住，在进入人类历史的未知将来的入口处写着：Lasciateogni speranze（放弃一切希望）”。（马克斯·韦伯，2007：167168）作为韦伯的经典代表作，《新教伦理与资本主义精神》被反复引用和解读，但大多停留在书中所体现的个体主义方法论意义上。而如果我们将两部著作结合起来看，似乎能够发现，两部著作背后共同的主旨、抱负和理论关怀是现代民族国家的崛起。其中，前者是对德国在19世纪末20世纪初西方民族国家竞争中能否取胜的担忧及其建议；后者描述和解释的则是美国现代资本主义的国家崛起，揭开了隐藏在经济制度背后的精神力量。韦伯认为现代资本主义的兴起“不是一个单纯的经济现象，其所呈现的特征反而处处和某一种宗教上的伦理态度相互呼应，也共同构成现代人普遍的生活方式，譬如说以‘职业’为生活的重心、讲求理性计算、注重个人的成就表现等。……而这一套西方花了几百年时间酝酿出来的生活秩序，不仅仅是经济和政治制度的综合体而已，它还有特殊的精神风格和文化意义”。（顾忠华，1997）而当社会学的重心从西欧转移到美国之后，这种民族国家的抱负开始隐没。作为美国社会学兴起的标志，芝加哥学派以城市社会学研究著称，在其研究的背后，国家“消亡”了，城市成了族群共生的生活容器。正如斯考切波（Theda Skocpol）所言，“20世纪五六十年代直到60年代（之前）美国的政治科学和社会科学中主流的研究视角是多元主义和结构功能主义，其显著特征是在解释政治和政府行为时采用社会中心论的方法。在这些视角中，国家被视为过时的概念”。（埃文斯等，2009：3）直到20世纪60年代中叶以后，随着以批判性思维著称的“新马克思主义”者们发起了一系列有关“资本主义国家”的激烈争论，他们提供了大量概念错综复杂、经验数据涵盖广泛的研究，这些研究主要涉及国家在从封建主义向现代资本主义转型过程中的作用，以及发达工业资本主义国家中政府的本质和作用。（埃文斯等，2009：5）从这一时期开始，学术界国家意识开始回归，并兴起了一股所谓的“找回国家”的研究思潮。在此思潮的影响下，城市研究领域中新城市社会学崛起，阶级和政治意识开始回归，城市开始从生活的容器转变成为政治的舞台。
国家建设（StateBuilding）这一概念主要由查尔斯·蒂利（Charles Tilly）及同事提出。1954年，美国社会科学研究会（Social Science Research Council）成立，它集中了世界各国各领域专家学者，合作研究发展中国家的政治发展。随着研究的推进，委员会发现，要更好地理解新兴国家的政治发展，必须“回到欧洲”，研究欧洲国家与民族形成的历史。查尔斯·蒂利受托主持了这一研究，于1975年出版了由他主编的《西欧民族国家的形成》。书中，蒂利对西欧的现代国家发展过程进行了专门研究，着重考察了17—18世纪西欧现代国家形成过程中的国家制度，包括国家的暴力、政治、经济和行政制度等（Tilly，1992：22）。
西欧现代民族国家的建设，不仅意味着权力的扩张，同时意味着传统的资源抽取方式和控制的单元都发生变化，国家要承担起过去的共同体所承担的多种职能。“在对资源的抽取进行交易的过程中，国家建设者们强制性抽取资源的同时，不得不同时担负起保护、司法调节，有时甚至是生产与分配的任务”，“强制的行使者发现他们自己必须管理他们获得的土地、物质和人民，他们不得不卷入资源的抽取、物质、服务、收入的分配以及争端的解决”。（张静，2000）也就是说，在民族国家形成的过程中，国家虽然取代贵族获得对人民的直接控制，但也付出了代价，这一代价构成了现代国家建设的基础。
现代国家建设始于西欧，主要表现为西欧诸国从多中心的封建社会形态逐渐转变成现代民族国家的过程。张静认为西方现代国家建设的关键是，“国王在与地方权威竞争权力时必须把国家的角色建构成公民利益的促进者和捍卫者。这样一个角色及其与公民制度化关系代表的公共性（公民）权利原则，是‘国家政权建设’包含的规范性含义”（张静，2000）。而中国的国家建设有更多中国本土化的特征。自晚清以来，中国国家建设的主要表现为国家权力向基层社会的扩张、渗透和对资源的吸取。为了汲取和控制资源吸取的需要，国家将权力的触角延伸至县以下的基层。杜赞奇的《文化、权力与国家》就是对20世纪上半叶华北农村权力结构在这一进程中变化的研究。但是，杜赞奇发现，20世纪上半叶国家权力向下延伸在华北农村，但这并不成功。国家权力对乡村控制欲望和资源抽取的膨胀，极大地破坏了传统的文化权力网络，“乡村领袖与国家政权建设的目标不再一致，而且差距越来越大。这种权威危机造成政治真空，而唯一趁此机会钻入政治舞台的则是赢利性经纪人这一类人”，其结果是国家政权的“内卷化”。而直到新中国成立，这种国家政权“内卷化”扩张才得以终结。杜赞奇认为：“新中国成立初期大批裁减赢利性经纪人是税收大幅度增加的一个重要原因。”新中国之所以能够如此，是“因为它从基层开始建立了与国家政权相结盟的各级组织，完成了民国政权所未完成的‘国家政权建设’的任务”（杜赞奇，1996：237241），而这种国家政权建设的重要形式之一便是城市化。
如果说在改革开放前，基层政府组织是中央政府的忠实代理人的话，那么，新中国成立以来所建立的各级基层政府组织，在改革开放后经历了重要的变迁。例如学者们先后提出了“地方法团主义”（戴慕珍，Jean Oi，1992；1995；1998；1999），“地方政府即厂商”（魏昂德，1995），“村镇政府即公司”（Peng，2001），“谋利型政权经营者”（张静，2000；杨善华、苏红，2002）等论断。而自分税制改革和农村税费改革后，基层政府组织似乎又发生了变化，例如周飞舟（2006）就提出了“从汲取型政权向悬浮型政权的转变”的论点。这些研究表明，作为国家建设战略的一种表现形式，基层政权的组织变迁本质上也反映了国家建设战略的变化。
本研究认为，国家建设有多个战略组合，不同时期的国家建设有不同的路径选择，基层政权组织化和制度化只是一个战略，城市化是另一个重要的战略。在本研究中，我们认为，国家建设的终极目标可以用现代化来指称，而城市化又是现代化的必由之路。基于这一预设，本研究将城市化理解为国家建设的一种手段和工具。而为了分析的需要，本研究参照史学界关于各国现代化进程的通常标准，将美国国家建设分为三个阶段：统一国家建设（建国初—20世纪20年代）；福利国家建设（20世纪30—70年代）；后福利国家建设（20世纪70年代末以来）。将新中国的国家建设也相应地分为三个阶段：全能型国家建设（1949—1978）；发展型国家建设（1979—1998）；全面小康国家建设（21世纪以来）。其中每一个阶段对应着不同的社会结构类型和国家建设任务目标。
（二）城市化战略
本研究主要从特定历史时期国家建设所面临的主要问题及其解决方式出发（主要考虑动用市场工具还是动用社会力量），将中美两国历史上的城市化战略分别做了三阶段的描述，每一阶段，国家建设的目标与任务不同，相应地国家所建构和实施的城市化战略呈现适应性的变化。
具体而言，在美国的国家建设进程中，第一阶段采用了所谓的市场扩张型城市化战略（即服务于市场形成与扩张的城市化战略），这种战略的积极后果是通过市场统一了国家，但其消极后果是市场侵蚀了社会；因此，在20世纪30年代，美国第二阶段的城市化发生了战略转向。以罗斯福新政为标志的一系列改革，开启了美国历史上的社会保护型城市化（即城市化战略开始服务于国家进行社会建设的目标与任务），这种城市化的积极后果是美国逐步建立起了从摇篮到坟墓的社会保障体系，其消极后果是市场的力量遭到过度遏制，城与市逐步分离，市场力图向郊区扩散，由此导致了美国历史上的快速郊区化；20世纪80年代以来，以里根新自由主义改革为标志，在新的全球化浪潮下，美国开启了市场与社会互动的城市化战略，第三部门在美国社会兴起，对美国经济社会的发展产生了深远的影响。
而在新中国的国家建设进程中，新中国成立初期采用了社会重建型城市化战略。通过对城市的社会主义改造，在重工业化过程中建立起了单位社会，国家收纳市场和社会，成为全能型国家，其结果是城市化发展缓慢。改革开放后，中国开始发展型国家建设，通过引进市场竞争，城市化道路发生了变轨，开启了市场扩张型城市化战略。但，市场力量的释放，国有企业的改革，瓦解了城市单位社会赖以存在的根基，城市社会结构通过市场机制再次重组，城乡两极分化日益严峻。新世纪以来，围绕全面小康社会建设的国家建设目标，中国城市化开始从市场扩张型城市化战略走向市场与社会互动型城市化战略，党和国家开始通过各种政策措施，力图统筹城乡发展，建设和谐社会。